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周琪:美国对华科技脱钩进程及其影响

更新时间:2022-09-20 23:23:37
作者: 周琪  

   “脱钩”正在成为国际关系和世界经济中的一个新现象。在所有的脱钩之中,最引人注目的是科技脱钩。科技脱钩之所以在各种脱钩中成为核心,是因为科技具有其特殊性,并且与贸易紧密地结合在一起。目前美国对中国实行全面的科技脱钩政策。国际货币基金组织相关专家预测,科技脱钩不仅将成为中美战略竞争的一个关键特征,还会反过来对欧洲产生强烈影响。

  

   科技成为经济脱钩的关键领域

  

   科技脱钩可定义为:对高科技产品和服务跨境贸易与投资的限制或阻止。高科技是全球经济的基础,它不仅是一个产业,更是前所未有地驱动了创新和经济发展,对世界生产和消费模式产生了深刻影响。高科技所具有的特点,使其自然地成为产业链重组的中心。如今在全球经济的众多行业中,股票市值最高的首先是科技企业,如美国的Alphabet、亚马逊、苹果、元宇宙(原名脸书)和微软,以及中国的阿里巴巴和腾讯,其次是采用科技主导战略的企业。

   软件供应商是仅次于高科技企业的价值增长最快的企业,包括云存储技术开发公司雪花、云应用程序监控平台数据狗,网络安全服务提供商科赋锐和云通信公司Twilio。由这些大型云服务提供商引领的人工智能领域有能力实现快速创新,并使人工智能普及化,为所有企业创造竞争优势。平台原本是与高科技行业联系在一起的,但现在其他行业的公司也在通过采用建立在技术平台上的商业模式来影响市场。平台可以被视为一种产品或服务,其优势在于网络效应,它可以降低成本,吸引电商和客户组成合作伙伴,共同创造价值。

  

   与其他许多产业相比,高科技产业具有的一个突出特点是其更加依赖于跨境贸易。例如,电子部门在外国的增加值占出口总额的份额明显高于其他部门,这使它们与外贸的联系更加密切,也对脱钩更加敏感。鉴于此,高科技领域的关税或非关税贸易壁垒,可能对全球产业链带来重大影响。在高科技领域,规模经济和范围经济能够带来“赢者通吃”,因此各国对全球技术领导地位的争夺尤为激烈,这种争夺有可能使“科技战”演化为新的“贸易战”。

  

   近年来,在高科技领域竞争中,出于对安全风险的担忧,数字服务领域的贸易自由化正在被日益增多的贸易和投资限制所取代。古典经济学认为,在传统部门实施贸易壁垒会给本国带来许多负面效应,因为阻碍专业化和弱化比较成本优势会导致有关国家经济福利的减少。但在数字时代,通过贸易壁垒来维持新兴技术领域的领导地位,可以获得巨大的利润、更大的全球市场份额以及更多制定标准的机会,这就诱使一些国家推行贸易和投资限制政策,特别是在新冠肺炎疫情加剧全球数字化和网络化趋势的背景下更是如此。

  

   数字化和网络化既可以加速经济增长,也会引发新的安全风险。人们此前普遍认为安全问题有别于经济问题。但在数字时代和网络空间,经济与安全的传统区别被模糊了。一般来说,脱钩是受经济和政治动机的驱使。从现实情况来看,实行脱钩政策国家的基本诉求是:保护知识产权、维护数据隐私、确保国家安全、迫使贸易对象国改变产业政策。但在很多情况下,这些表面动机之下掩盖了维护本国经济优势地位的真实目的。美国即是如此。

  

  

   美国对华科技脱钩政策的形成

  

   美国对与中国科技脱钩的兴趣增长始于奥巴马政府第二任期的后期,美国对华科技脱钩政策的形成主要受以下四个方面因素的影响。

  

   第一,越来越多的美国战略界和外交界人士接受了“中国威胁论”,他们认为奥巴马政府对华政策过于软弱。在美国国内舆论的压力下,奥巴马的对华政策在其第二任期的最后两年变得强硬起来。特朗普上台后,美国对中国的看法发生了根本性改变,开始把中国视为最大的战略竞争对手。特朗普政府认定,中国会利用与美国技术的紧密联系来窃取机密,传播虚假信息,并试图在竞争中获得优势地位,这不仅会损害美国的经济,还会导致所谓威权主义的全球技术主导。当技术成为国家间竞争的关键领域时,阻止中国高科技发展就被提上美国政府的议事日程。

  

   第二,中国在高科技领域的快速进步让美国感到了威胁。在人工智能领域,中国在学术研究、专利、投资、劳动力和硬件数量方面的世界排名已经仅次于名列第一的美国。不仅如此,中国还出现了一批以华为(全球网络设备领军企业)、阿里巴巴(全球第三大云基础设施服务企业)等为代表的高科技巨头。在5G电信、移动设备、商用无人机、高铁、风力涡轮机、超级计算机、量子计算、太空运载火箭以及液晶显示器等领域,一些中国公司的研究和工业产品已达到国际前沿水平。此外,中国在发表科技论文方面也处于国际领先地位。2005—2018年,在工业生物技术、纳米技术、微电子技术、光电子、新材料、先进生产、生物经济、可再生能源等领域的主要出版物上,来自中国的论文提交者数量排名世界第一,领先于美国和欧盟。在技术专利申请方面,2005年中国申请的技术专利为4800项,2018年上升到57598项,大大缩小了与美国和欧盟27国间的差距。

  

   第三,美国认为,中国科技之所以能获得如此巨大的发展势头,主要依赖于政府对高科技研发的支持。美国高度关注《中国制造2025》战略文件,特别是中国政府将“支持企业在海外进行并购、股权投资和风险投资”,以减少中国对外国技术的依赖。美国相关研究指出,中国各级政府已建立总数为数千亿美元的各种基金,支持对关键技术的自主研发,为此呼吁美国政府必须采取相应措施。

  

   第四,“技术民族主义”思想兴起。“技术民族主义”认为技术并不是中立的,而是国家间竞争的工具。爱德华·斯诺登对美国政府要求一些科技公司承担国家信息监控职能的揭露,在国际上引起轩然大波。数字技术在间谍活动和战争中的重要价值,使世界各国认识到维护数字主权的必要性。

  

   特朗普政府是对中国实行科技脱钩的始作俑者。继任的拜登政府虽然口头上对特朗普的政策有所批评,但实际上仍然延续了特朗普政府的既定政策。迄今,美国共和与民主两党已在对中国实行科技脱钩政策方面达成了共识。特朗普政府于2020年5月决定阻止华为使用美国的技术设计或制造半导体芯片,标志着两国之间的技术供应链出现重大断裂,也被公认为美国与中国科技脱钩的起点。由于科技与所有商业活动紧密交织在一起,科技脱钩极大地限制了中美两国的经济互动。

  

   美国对中国科技脱钩的“压制性”措施

  

   美国现行的对中国科技脱钩措施大致可以分为两大类,一类是“压制性”措施,即通过对中国产品和服务的出口限制等措施制约中国的科技发展;另一类是“自强性”措施,即通过政府对科技研发的支持来增强美国自身的科技实力,同时通过与盟友和伙伴国的政策协调与合作,共同实现遏阻中国科技发展的目标,维护美国的全球科技领导地位。在特朗普执政的4年里,美国将对华科技脱钩政策的重点放在了“压制性”措施上。

  

   在实施“压制性”措施时,除了依据一些现存法律法规外,大多数法律法规是特朗普在2018年大规模实施对中国的各种限制后新制定的,例如在出口管制方面依据的法律是2018年美国国会通过的《出口管制改革法》。该法宣称,美国的国家安全“要求美国保持其在科学、技术、工程和制造部门的领导地位,包括对创新至关重要的基础技术”,“这种领导地位要求美国人在全球市场上具有竞争力”,并要求努力识别和控制对美国国家安全至关重要的新兴和基础技术,以防止中国获得潜在重要的美国技术。

  

   美国的“压制性”脱钩措施涉及范围广泛,包括出口管制、投资限制、电信许可证和设备授权、签证限制、出口限制、金融制裁、技术交易规则、联邦政府采购和支出限制,以及执法行动。其中最直接的措施是前三项。

  

   在出口管制方面,美国商务部根据2020年通过的《出口管理条例》进行管理,其重要组成部分是《商业管制清单》。与高科技产品出口相关的限制是,某些用于设计和生产半导体的软件、技术和制造设备,需要获得美国商务部的许可才可出口到中国。中国一直是各种出口管制的重点,与中国相关的条目数量从2018年的130条增加到了2022年3月的532条,所占美国出口管制条目总数的比例从14%增加到了29%。

  

   需要注意的是,有两种外国产品也受到《出口管理条例》的制约,在没有获得商务部许可的情况下不再被允许出口给实体清单上的公司。第一种是含有25%以上美国技术成分的产品;第二种产品虽然不包含任何受管制的美国技术,但被认为是在这些技术的帮助下设计或制造的。这一规定为美国实行“长臂管辖”提供了依据。

  

   在投资限制方面,入境投资的主要监管机构是跨部门的美国外国投资委员会。该委员会原本只审查那些将使外国人获得对具有美国业务的企业的控股权交易,但是2018年8月生效的《外国投资风险审查现代化法》扩大了这一委员会的权力,使其可在非控股权交易将使外国投资者有权获得关键信息或影响公司决策的情况下予以阻止。

  

   在美国对外投资方面,2020年12月美国国会通过的《外国公司问责法》,要求美国证券交易委员会将连续3年不能满足美国公众公司会计监督委员会对会计师事务所检查要求的公开交易公司,从美国证券交易所除名,并禁止其以场外交易销售等其他方式交易其证券。该委员会认为在美证交所上市的约270家中国企业无一遵守这一规则。截至2022年5月12日,已有139只中概股被列入“预摘牌”名单。

  

   在电信许可和设备授权方面,美国联邦通信委员会负责打击“容易被中国政府利用、影响和控制”的中国企业实体,基于这一标准,该委员会拒绝了中国移动的运营商牌照申请,撤销了中国电信、中国联通等中国公司的牌照。此外,该委员会还于2020年以安全问题为由拒绝批准中国太平洋光缆网络系统与谷歌、脸书在香港和洛杉矶之间合作铺设海底电缆的申请,以及另一项由脸书、亚马逊与中国移动共同建设从美国到中国香港电缆的申请。

  

   美国联邦通信委员会还负责监管射频设备,包括出售给企业和消费者的几乎所有电子电气产品。2019年美国国会通过《安全和可信的通信网络法》时,受到法律禁止的5家公司都是中国公司,此后国会还授权该委员会在名单中加入其认定的其他公司。

  

在签证限制方面,2020年5月,特朗普政府暂停了与“中华人民共和国境内实施或支持中华人民共和国‘军民融合战略’的实体”有联系的研究生和研究人员入境。拜登政府未质疑这项政策。该政策迄今已导致1000多个签证被撤销,至少700—1300个签证申请被拒签。美国乔治城大学安全和新兴技术中心估计,每年可能有3000—5000名中国学生及科学、技术、工程和数学(STEM)领域的研究人员被拒绝入境,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代世界》2022年第9期
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