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莫纪宏:特别行政区制度法律特征的宪法学再释义

更新时间:2022-09-20 16:29:08
作者: 莫纪宏  
是全国人大积极履行自身宪法职责设立特别行政区的行为。从立法逻辑来看,应当是先用法律设立“特别行政区”,然后再对基于已经合法设立的“特别行政区”制定“特别行政区基本法”,确立“特别行政区制度”或者是“特别行政区内实行的制度”。因此,《关于设立香港特别行政区的决定》在合宪性上和立法正当性上,要明显优于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,没有《关于设立香港特别行政区的决定》就没有《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,故把《中华人民共和国香港特别行政区基本法》看成是在香港特别行政区适用的“宪法”或者是“宪制性法律”,这种法理定性缺少直接的宪法和法律依据。如果在立法上全国人大撤销了自己制定的《关于设立香港特别行政区的决定》,那么,《中华人民共和国香港特别行政区基本法》自然就失去了自身存在的合宪性依据。所以,试图通过阐述《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的重要性来架空现行宪法关于特别行政区制度规定的最高法律权威,这种认识在法理上是站不住脚的。由此,也就从合宪性审查理论角度肯定了基本法之外的关于特别行政区制度设计的其他性质的法律的合宪性和正当性。作为宪法的具体化,香港基本法只是扮演了第二层次的具体化角色,是《关于设立香港特别行政区的决定》之后对现行宪法关于特别行政区制度的进一步具体化,故在法理上对2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》合宪性和正当性的质疑也就缺少合宪性审查上的法理依据。这进一步说明,现行宪法所规定的“特别行政区制度”仅仅靠两个基本法是无法有效地完成制度设计的立法要求的,全国人大有权通过决定、决议或者是其他法律形式来进一步补充和完善关于特别行政区制度的立法,从而来构建完整形态上的特别行政区制度。

   在1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议当日通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》之后,第七届全国人民代表大会第三次会议还通过了《全国人大关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》来补强基本法在设计特别行政区制度或特别行政区内实行的制度方面自身的合宪性和正当性,并由此得出了结论,香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》、按照香港的具体情况制定的,是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律,以香港特别行政区基本法为依据。所以说,《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的出台是有全国人大同时通过的两项重要决定“保驾护航”的,这两项决定使得《中华人民共和国香港特别行政区基本法》在将《宪法》第31条所规定的“在特别行政区内实行的制度”具体化方面具有了合宪性和正当性,至少从法理上来看,在香港特别行政区内实行的制度是由《关于设立香港特别行政区的决定》《中华人民共和国香港特别行政区基本法》《全国人大关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》三个重要的法律文件共同创造的,而不是由《中华人民共和国香港特别行政区基本法》独立完成的。这三个重要法律文件为香港特别行政区内实行的“两制”提供了宪法和法律基础,但这三个重要法律文件如同宪法所具有的社会主义性质一样,都是社会主义性质法律创造了“一国两制”中的“两制”,故“一国两制”中的“两制”不是相互对立的,而是相互依存的,其中社会主义宪法制度和基本法制度是“一国两制”的制度基础,“一国两制”是建立在“一国一制”基础上的。这一法理结论是包含在现行宪法、基本法和相关的法律文件的立法内涵中的,其中的法理逻辑是不可辩驳的。

   三、“特别行政区制度”是亟待从法理上加以科学设计的宪法制度

   党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对中国共产党团结带领中国人民建立起来的各项社会主义制度做了概括和总结,涉及党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等十三个方面的根本制度、基本制度和重要制度,这些制度都是围绕着我国现行宪法所确认的中华人民共和国的根本制度——社会主义制度进行的。我国现行《宪法》第1条第2款明确规定:“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”上述规定表明,我国的国家根本制度是社会主义制度,这是一条坚定不移的宪法原则和基本宪法规范。现行宪法规定“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”是基于现行宪法制定时所面临的具体政治、经济、文化和社会情况确定的,是反映我国国体特点的科学和正确的判断。从宪法解释学的角度来分析,现行宪法规定“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”意味着在法理上并没有排除与作为“根本制度”相对应的“非根本制度”及其他性质制度存在的合宪性。只不过这些“非根本制度”的存在必须限定在特定时空区域并且要在法律的限定范围内严格加以适用,否则就会干扰作为“根本制度”的社会主义制度的宪法地位。为了更好地实现改革开放总设计师邓小平同志提出的“一国两制”政治构想,现行《宪法》在充分确认反映我国国家性质基本特点的根本制度是社会主义制度,并在国家主体部分实行社会主义制度的基础上,在第31条又规定“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。《宪法》第31条的规定可以说是对《宪法》第1条第2款所规定的“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”的一种补充性规定,其立法目的旨在为“非根本制度”的合法存在提供宪法上的可能性。

   “一国两制”是“一个国家,两种制度”的简称,指的是在中华人民共和国主权管辖范围内,国家的主体部分实行社会主义,香港、澳门和台湾局部区域依法实行资本主义。“一国两制”是改革开放总设计师邓小平在1981年8月26日会见港台知名人士傅朝枢时首次提出来的解决台湾、香港问题的政治构想。为了将“一国两制”政治构想具体化、制度化,现行宪法通过第31条所设定的“特别行政区制度”来全面体现“一国两制”政治构想的制度要求和价值追求。故在实践中,“一国两制”政治构想的实现是在法治轨道上有序进行的,其中蕴涵的政治逻辑通过宪法所规定的特别行政区制度变成了内涵相对清晰、逻辑结构比较完整的法律逻辑,把“一国两制”的政治应然性与“特别行政区制度”的法定性和实然性有机统一起来,实现了政理与法理的高度统一。

   对“一国两制”的内涵,1984年6月22日、23日,邓小平在会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等时,结合现行《宪法》第31条的规定进一步做了深入阐述。他指出:“我们的政策是实行‘一个国家,两种制度’,具体说,就是在中华人民共和国内,十亿人口的大陆实行社会主义制度,香港、台湾实行资本主义制度。”

   结合现行《宪法》第1条第2款和第31条来全面深刻地理解邓小平同志上述讲话精神的实质内涵可知,在特别行政区内实行的制度不论是何性质,都不是纯粹意义上中华人民共和国的根本制度,而是根本制度——社会主义制度以外的其他性质的混合型国家制度,并且仅在地方行政区域适用,是一种特殊性质的地方国家制度。从宪法解释学的角度来看,在特别行政区实行的“非根本制度”具有合宪性。这种合宪性已经由第七届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人大关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》加以明确。根据现行《宪法》第31条的规定,在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。这里非常清晰地表达了宪法文本所具有的五层含义:一是特别行政区制度本身是我国现行宪法所确立的一项重要宪法制度,必须要通过制定和修改宪法的程序来确立和变更,并不得违背宪法的基本原则;二是特别行政区内实行的不同于根本制度社会主义制度的其他形式的国家制度得到了《宪法》第31条的明确认可,具有合宪性;三是规定特别行政区内实行的制度的宪法权力只能由全国人民代表大会行使;四是特别行政区内实行的制度应当由法律或者是相当于法律的决定的形式来规定;五是作为国家非根本制度的特别行政区内实行的制度不是一成不变、一劳永逸的,必须要根据“具体情况”设定,如果“具体情况”发生了重大变化,那么,已经设立的特别行政区内实行的制度必须要根据已经变化了的“具体情况”作相应的修改、补充、完善,甚至可以予以废止,这些对特别行政区内实行的制度所作的法律上的变更都属于我国现行宪法所规定的特别行政区制度的自我完善。因此,特别行政区制度是我国的一项重要宪法制度,是由我国现行宪法确立的,具有毋庸置疑的合宪性;特别行政区内实行的制度则可以通过法律或者是相当于法律的决定或者是特别行政区实行高度自治产生的法律来加以规定。从立法事权上来看,特别行政区制度是宪法赋予全国人大的中央立法事权,特别行政区内实行的制度则是由中央与特别行政区基于宪法、基本法而共享的立法事权,在法理上切不可将上述两者混为一谈,必须要遵循严格的法治主义解释原则。

   从我国国家结构形式不断完善和发展的角度来看,在港澳特别行政区制度运行的实践经验基础上,完全可以根据国家发展战略的需要,围绕着特别行政区制度的设计和完善,适时制定一部一般意义上的《中华人民共和国特别行政区法》,全面和系统地规定宪法所确认的特别行政区制度的一般法律原则、制度体系、制度类型、制度功能、不同特别行政区之间的关系、特别行政区内实行的不同制度之间的关系、特别行政区与其他地方行政区域的关系、特别行政区与中央关系、特别行政区的对外关系与国际交往等等,有效解决在港澳基本法所确立的保留原有资本主义制度50年不变相关规定所面临的转型、过渡时期的各种纷繁复杂的法律问题,通过关于特别行政区制度的一般法来解决目前港澳基本法作为规定特别行政区制度特别法所面临的制度困境,从而更好地健全和发展特别行政区制度,发挥特别行政区作为我国特有的地方行政区域在国家治理和社会治理中的治理优势,进一步强化国家结构形式的构建,巩固和发展国家制度,进一步维护国家主权、宪法和法律制度的完整性和有效性。

   此外,想在法律上要真正解决粤港澳大湾区的建设,包括充分合理地利用港珠澳大桥的地理优势促进港澳经济和社会的发展,这些事项仅仅靠国家出台政策是很难协调和具有强制推动力的,应当从完善特别行政区制度立法的角度,围绕着不同的特别行政区之间的经济、社会联系出台一些单行的特别行政区制度立法,这是现有两个基本法本身的法律功能无法实现的。因此,只有大力拓展特别行政区制度的制度功能,进一步强化全国人大关于特别行政区制度的立法,从构建特别行政区制度的制度体系和立法体系的战略高度出发,才能充分利用现行《宪法》第31条设定特别行政区规定的制度优势,真正地发挥好特别行政区制度作为我国单一制国家结构形式下特有的地方治理制度的治理功能,促进港澳特别行政区未来经济和社会的繁荣稳定和高速发展。

   四、结语

本文从具体分析宪法所规定的特别行政区制度的制度特征出发,全面和系统地探讨了特别行政区制度在实现“一国两制”政治构想方面的制度功能,在此基础上,提出了解决“一国两制”中的“一国”在制度上如何把社会主义制度和资本主义制度两种不同的政治制度有机地组合在同一个主权国家内的制度路径,即“一国”无法自动自发地把社会主义制度和资本主义制度组合在一起共同有效地运行,必须通过主权国家的统一的宪法制度来对“两制”有效并存进行必要和充分的制度性设计和安排。所以,“两制”在政治逻辑上是存在于“一国”之内,在法律逻辑上是依靠主权国家统一的宪法制度来保证在“一国”内有效运行。“一国两制”表达的是“政理”,“一国一制”强调的是“法理”,突出强调的是依法治国、宪法至上的基本法治理念和价值。“一个国家,一个宪法制度”强调的是治国理政的合法性基础是国家主权的对内最高性和对外排他性,并且突出了要“依法”治理特别行政区事务的法治理念。故“一国两制”表达的是一种政治构想,在具体落实过程中,(点击此处阅读下一页)


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