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李超:俄乌冲突下的德国安全政策调整

更新时间:2022-09-14 21:57:50
作者: 李超  

  

   【内容摘要】近期德国大范围调整安全政策,推动“再军事化”,加大对外军事干预和海外行动力度,采取措施维护其包括能源、供应链、意识形态等领域在内的综合安全。从外部看,这直接缘于俄乌冲突带来的热战威胁,德国原先倚重的规则和秩序日益失效,自身硬实力又严重不足,加之与非西方国家制度竞争趋于激烈,其不安全感急剧上升;从内部看,这一调整是默克尔时代德国对外政策转型的延续,新的执政联盟特别是绿党大力推动,民众高度支持。未来,德国军事力量可能进一步正常化,与非西方国家的对抗力度也将进一步加大,并采取更为多元的手段维护自身综合安全。但也应看到,安全政策调整是个长期过程,投入不会立即生效。德国有务实平衡的政策传统,也不会追求军事霸权,而将在西方联盟内部承担更多安全责任。

  

   受历史因素影响,德国长期在外交与安全领域保持低调“,和平主义”“军事克制”理念根深蒂固。尽管默克尔执政时期对德国的外交与安全政策进行了一定程度调整,推行积极有为的对外政策,但总体上并没有完全改变较为被动的政策基调,特别是在以军事为代表的安全政策上,德国一直坚持谨慎克制做法。然而,后默克尔时代伊始,俄乌冲突的爆发带来重大冲击,导致德国的安全观发生了颠覆性变化,其应对策略也据此进行了前所未有的重大调整,或将推动德国安全政策的历史性变革。本文拟总结德国在俄乌冲突背景下进行的安全政策调整,分析其主要考虑及推动因素,并对未来德国安全政策走向作一评估。

   一

   面对俄乌冲突带来的新安全威胁,德国政界、民间反应强烈,新一届联邦政府在安全领域做出诸多突破历史的举动,德国安全政策明显转向积极,深度和广度得到较大拓展。

   第一,推动“再军事化”。比利时前外长马克?伊斯肯斯(Mark Eyskens)有一句著名论断形容欧盟及其主要成员国,即“经济上的巨人,政治上的矮子,军事上的蠕虫”。这一说法对德国而言尤为贴切。德国是欧盟最大经济体,但长期以来一直在军事领域自我限制,近年更因军费占GDP比重始终达不到2%而屡遭盟友诟病。俄乌冲突的爆发一夜之间改变了德国的军事政策,当前及未来相当一段时间,提升军事力量成为德国安全政策的中心任务。在俄罗斯宣布对乌开展特别军事行动三天后的2022年2月27日,德国总理朔尔茨就宣布德军事政策重大转向。可以说,德国继20世纪50年代重新武装后,将继续推动军事化进程。

   此次政策调整的核心内容有二。其一,大幅增加军费。从本年度起,德国军费开支将历史性地达到GDP2%标准,这意味着德国军费开支将超过750亿欧元,比俄乌冲突之前的军费预算高出约250亿欧元,德国由此将成为欧洲第一、全球第三军费开支大国。其二,大力提升联邦国防军军备。德国政府在常规军费预算之外,另设立总额超过1000亿欧元的特别基金,专门用于投资军备。

   首先是投资国内重大项目,以从根本上对联邦国防军进行现代化改造。例如投资200亿欧元购置火炮、弹药等,以解决因过去对安全威胁评估级别较低而导致的弹药缺乏、军备无法投入实战的状况;投入超过30亿欧元推动联邦国防军数字化建设,以解决加密无线电传输供不应求等桎梏;投入6亿欧元对“爱国者”防空系统进行现代化改造等。其次是投资欧盟国防工业,与欧洲伙伴共同开发新一代装备。拟从基金中划拨340亿欧元,以夯实欧盟“战略自主”根基。德国将与法国、西班牙续推“欧洲未来空中战斗系统”(FCAS)、远程长航时无人机(Eurodrone)研发,与英国开发新一代火炮及弹药系统,与荷兰共同开发新型护卫舰和新型空中登陆平台,与挪威共同开发新型潜艇等。再次是加强跨大西洋军备合作。德国过去坚持装备“欧洲战斗机”,但因机型老旧已难适应现代化作战需求,例如“狂风”战机将于2025~2030年退役,朔尔茨提出混合解决方案,在推动新一代欧洲战机研发的同时,斥巨资购买美制装备。投入150亿欧元购买35架美国F-35隐形战斗机,投入50亿欧元购买美制新型重型运输直升机,以替代20世纪70年代起服役的老式CH-53直升机。此外,德国还将斥资20亿欧元购买由以色列和美国联合研制的“箭—3”导弹防御系统,这一军购项目已获得美、以批准。

   第二,加强对外军事干预。德国在对外军事干预方面极为谨慎,2011年曾拒绝参与军事打击利比亚,遭到盟友一致谴责。此次俄乌冲突爆发前,美英等国已纷纷向乌提供武器,德国只援助了5000顶头盔,被基辅市长讥为笑话。但冲突爆发后,德国立场迅速转变。2022年2月27日,德国改变了坚持数十年“不向战乱地区输送致命性武器”的传统,决定向乌克兰提供1000枚反坦克火箭发射器、500枚“毒刺”地对空导弹以及多门榴弹炮,实现了对外安全政策的重大突破。随着战事升级,德国援乌力度不断增大。3月底,德国又准备了一批包括火箭筒、迫击炮和无人机在内的价值3亿欧元的装备,计划提供给乌。4月26日,美国召集40余国防长在位于德国法兰克福的拉姆施泰因空军基地开会,协同向乌克兰提供武器,这对德国形成了一定捆绑刺激作用。4月28日,德国联邦议会以586票赞成、100票反对和7票弃权的压倒性多数正式批准政府向乌提供重型武器。英国《金融时报》评价称,这标志着德国数十年来谨慎的对外军事干预政策的大逆转。

   除武器援助外,联邦国防军的海外军事行动也更为积极。2022年2月22日,德国防长兰布雷希特在访问立陶宛时宣布,德国将向北约东翼国家派遣更多士兵。第一步是向德国领导的北约驻立陶宛多国部队增兵350人,向罗马尼亚增派三架“欧洲战斗机”,支持北约的空中巡逻任务。3月21日,欧盟出台《安全与防务战略指南针》,提出建立5000人规模的灵活、独立的快速反应部队,德国将向这支快速反应部队提供主要兵力。5月26日,德国派出护卫舰参与北约北翼防御任务。与此同时,德国也积极军事介入“印太”地区,继2021年首次向“印太”地区派遣军舰后,德国已决定至少隔年派舰赴“印太”巡航,参与兵种将逐渐拓展至空军。德国计划2022年9月派遣包括战斗机、加油机、运输机在内的12架飞机前往澳大利亚,参与多国联合演习。德国空军参谋长格哈茨称:“这是德国空军向印太地区首次也是最大规模的部署航空资产。”

   第三,调整安全观,向维护综合安全迈进。相比法、英等欧洲传统军事大国,安全议题在德国国家战略中长期居于次位。默克尔执政时期,德国政府仅于2006、2016年以白皮书为载体,出台两版安全政策文件,且主要由联邦国防部操刀,其视野相对较为狭窄。不过2016年出台的《安全政策白皮书》已经注意到,安全问题不仅仅局限于某一特定地区或领域,“混合威胁”将成为未来安全威胁的主要形态,因此必须综合运用多重手段,维护综合国家安全。2021年12月,德国新政府成立之初宣布,将在执政的第一年出台一份全面的《国家安全战略》,俄乌冲突爆发提升了德制定战略的紧迫性。2022年3月18日,战略起草工作正式启动,外交部代替国防部主责统筹,预示着德国安全政策进一步向维护综合安全迈进。外长贝尔伯克在启动仪式上强调,“安全政策不仅仅是军事加外交,例如贸易也是安全的一部分……必须着眼于未来安全问题,解决过去未能深入广泛讨论的核心战略安全问题。”从当前趋势来看,德国维护综合安全战略,除将军事投入放在突出位置外,还主要聚焦于几个方面。

   一是着重突破能源安全瓶颈。德国深刻反思数十年来对俄能源依赖的弊病,下决心不惜牺牲经济增长推动“能源脱俄”。冲突爆发后,德国第一时间停止“北溪—2”天然气管道认证进程,破例支持欧盟对俄煤炭、部分石油实施禁运。为此,主要领导人开展一系列外交行动,紧急出访美国以及卡塔尔、沙特、阿联酋等中东国家和塞内加尔、南非等非洲国家,加紧寻找新的油气来源;与日本、印度等“印太”地区国家就太阳能、氢能等新能源开发加强合作。在国内加速建造液化天然气存储终端,推迟停用部分燃煤电厂以便应急,制定天然气短缺应急机制,力争年内停止从俄进口煤炭、石油,到2024年下半年将对俄天然气依赖由2021年的55%降至10%。

   二是大力维护供应链安全。德国以对俄能源依赖为教训,反思制造业对外依赖,特别是对华依赖过高存在的风险。4月28日,朔尔茨一改默克尔任内将中国作为东亚首访国的做法,首访日本。在日期间,朔尔茨尤为强调经济安全,称要确保具有“战略重要性”的技术或原材料供应“不依赖于单一国家”。基于此,德日将重点在芯片、电子工业等高新技术领域加强合作。5月2日,德国与印度召开新一轮政府磋商,同样商定在绿色产业等领域的合作。德国财长林德纳近期呼吁“与具有共同价值观的伙伴签署自贸协定”,以确保供应安全。

   三是重视制度安全。4月29日,朔尔茨在德国《世界报》撰文称,“民主正在遭遇挫折,现在已无人敢称自由民主制度在全球合法占据上风”。其对自身制度安全的担忧溢于言表。德国将维护所谓自由民主列为仅次于保护“生命安全”的第二大目标,注重开展“制度竞争”,例如拉拢尽可能多的国家“一致对俄;强调要对中国在全球开展基础设施建设行动保持警惕;增加对国际组织的资金支持,确保西方国家始终占据主导地位等。

   二

   作为欧盟最大经济体以及与俄罗斯经贸、能源关系密切的欧洲国家,德国如何应对俄乌冲突一直广受国际社会关注。此次德国安全政策大调整,也是受俄乌冲突的直接刺激所致。与此同时,百年变局、世纪疫情下国际安全形势急剧变化,德国内政、民意也发生了新变化,这都促使德国新政府更加重视安全政策,全面提升安全政策覆盖面和有效性,增强维护自身综合安全的能力。

   从外部看,德国此次安全政策调整的最根本原因在于其不安全感急剧上升,这种不安全感是由多方面因素造成的。最直接的原因是俄乌冲突改变了欧洲持续数十年的安全秩序,欧洲大陆再度面临热战威胁。朔尔茨最早使用“时代转折”来形容俄乌冲突对欧洲秩序的影响,这一说法现已被欧洲舆论所普遍引用,凸显其对欧洲国家造成的巨大心理冲击。冷战结束后,欧洲战略安全环境整体趋好,特别是军事对抗大幅消减,包括德国在内的不少欧盟国家都将战略重心放在经济与贸易上,而安全上大多依赖美国及其主导的北约。正是基于这种大环境的变化,20世纪90年代初,以特里尔大学政治学教授汉斯·毛尔为代表的一批专家发展完善了“文明力量”理论,此后几十年德国对外政策一直遵循这一理论基础,其核心就是严控武力,维护国际规则和国际法管控下的国际秩序,推动集体安全。由此可以看出德国维护安全的思路,主要依靠良性运转的国际秩序对各国际行为体加以约束,再辅以集体防卫,适当施加对外强制力。俄乌冲突使这些做法面临挑战,促使德国采取更积极的对外安全政策。

一是“规范性力量”不再有效。德国社会一向有尊重规则和秩序的传统,中世纪时期,宗教改革家马丁·路德就最早使用了“秩序必须存在”(Ordnung muss sein)的名言,腓特烈大帝也以此为口头禅。长期以来,通过规则维持秩序已经成为德国的一种价值取向和行为规范,也是其参与国际治理的主要理念。当然,德国的这种国际秩序观包含了明确的价值导向,即必须是基于西方规则的国际秩序。为了维护这一秩序,德国等西方国家就必须更多发挥自己的示范引领作用,充当所谓的“规范性力量”,通过强化市场条件下的西方法律、道德,加强西方主导的国际机构、国际条约等手段,拉拢或约束西方体系外的国家。俄乌冲突的爆发一夜间颠覆了德国这一认知。朔尔茨称:“80年来,欧洲再度出现通过战争改变国家边界的尝试。”这说明德国所倡导的,无论是软实力还是“规范性力量”在维护国际秩序方面的效力都大大下降,“国际规则”乃至“国际法”对俄而言“并无约束力”。因此,过去德国外交与安全政策所承担的“规范性责任”必须要向“保护性责任”转移。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《现代国际关系》2022年第6期
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