返回上一页 文章阅读 登录

赵谦:基本文化权益保障的权威象征论——以公共文化设施条款为定性基准

更新时间:2022-09-14 16:27:26
作者: 赵谦  

   三、基本文化权益保障的设施规划准据权威要义

   基本文化权益保障的设施规划准据权威要义旨在于作为基本文化权益保障定性基准的公共文化设施条款指引下,明晰制定公共文化设施建设规划的依托或根据,从而为该类规划的合法、合规、科学践行,提供必要的确定性准据指引。根据相关规范设定对规划制定行为的不同拘束性,可将设施规划准据界分为羁束性准则依据和裁量性技术依据。

   (一)公共文化设施建设规划的羁束性准则依据

   羁束性准则依据往往“由法律规范严格规定,行政机关必须依循并采取行动,没有裁量自由”。[33]存续于《保障法》和《图书馆法》中的相关公共文化设施条款,初步确立了制定公共文化设施建设规划的宏观、中观、微观之三级羁束性法定依据体系。例如,《保障法》第4条之“纳入本级国民经济和社会发展规划”规定,第15条之“纳入本级城乡规划”规定,第15条之“根据国家基本公共文化服务指导标准、省级基本公共文化服务实施标准”规定;又如,《图书馆法》第4条之“将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划,将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划”规定。

   基于此,应进一步厘清该类准则依据的行为指引面向。其中,“本级国民经济和社会发展规划”是宏观层面的原则性总体依据,“本级城乡规划”是中观层面的指导性方向依据,“基本公共文化服务指导标准与实施标准”是微观层面的实施性操作依据。这三级羁束性法定依据皆表征为所涉政府职能部门依法颁布的、具有一定拘束力的规范性文件,进而作为一类行为准则来制约和控制相应公共文化服务当事人的规划制定行为。

   首先,就宏观层面而言。公共文化设施建设规划应严格贯彻、落实“本级国民经济和社会发展规划”中有关公共服务设施、文化设施建设部分的具体要求。该类规划的相关部分亦应就所涉公共文化设施建设的理念、目标等事项予以原则性规定,并为所辖下级国民经济和社会发展规划中的相关部分提供必要的方向引领。

   其次,就中观层面而言。“本级城乡规划”中有关公共服务设施、文化设施建设部分的具体事项应在公共文化设施建设规划中实现细化表达,该类规划的相关部分亦应就所涉公共文化设施建设的要求、措施、保障等事项予以全面规定。此外,在土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划等空间规划“多规合一”背景下,公共文化设施建设规划还应依据《中华人民共和国城乡规划法》(2007年制定,2015年、2019年修改)、2005年《城市规划编制办法》、2003年《公共文化体育设施条例》等高位阶规范性法律文件中的相关规定,与其他土地利用规划、生态环境保护规划等的所涉事项规定实现协调一致。

   最后,就微观层面而言。公共文化设施建设规划应当契合“基本公共文化服务指导标准与实施标准”中对不同类型公共文化设施的具体建设要求。国家指导标准和地方实施标准规定的项目、内容、标准之三类事项,亦应就所涉公共文化设施建设的理念、目标、要求、措施、保障等事项皆予以可操作化规 定。最终通过公共文化设施建设规划所列明的时间进度、环节步骤和具体措施,将该类标准体系对满足人民日益增长的美好生活需要的规程指引落到实处。

   (二)公共文化设施建设规划的裁量性技术依据

   裁量性技术依据往往“不受法律规范严格拘束,行政主体可在符合立法目的和法律原则的前提下,自由采取相应措施”[34]。存续于《保障法》和《图书馆法》中的相关公共文化设施条款,初步明确了制定公共文化设施建设规划的各类裁量性技术依据,大致可概括为发展水平、人口状况、环境条件、文化特色和交通条件这五类。例如,《保障法》第15条的“结合当地经济社会发展水平、人口状况、环境条件、文化特色”规定;又如,《图书馆法》第13条的“根据本行政区域内人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素”规定。

   基于此,应进一步厘清该类技术依据的行为指引面向。这五类技术依据更多地作为一种外部环境要件,来为公共文化设施建设、运营提供必要的客观资源支撑。相对充裕的各类资源支撑当然有助于推进公共文化设施的效能化保障,但并非决定性的充分必要条件。公共文化设施是满足公民基本文化需求的最低限度服务设施供给,在这一功能性定位前提下,所涉技术依据往往只是确定该类规划中设施的种类结构、数量规模及布局安排诸要素的一种非拘束性参考依据。

   “发展水平”依据可提供必要的物质保障指引,“人口状况”依据可提供应有的服务对象指引,“环境条件、文化特色和交通条件”依据则可强化执行所涉规划事项的现实针对性指引。此外,这五类裁量性技术依据皆可为后续该类规划调整、变更提供相对客观、科学的事实指引。在其方向性引领下,公共文化设施建设规划应充分结合诸项服务供给合理性要素与服务需求契合性要素,逐步实现各类公共文化设施的灵活配置,以最大限度地与外部客观环境要件相协调。最终对公共文化设施建设规划所涉范围、原则、标准、特点、级别、类型、项目配置、保障措施等具体事项,实现科学可行的弹性约束,进而尝试在计划方案层面达致可能的社会治理供需平衡。

   四、基本文化权益保障的设施建设模式权威要义

   基本文化权益保障的设施建设模式权威要义旨在于作为基本文化权益保障定性基准的公共文化设施条款指引下,设定公共文化设施建设的标准样式,从而为后续该类设施的持续性建设活动,提供可参照乃至可复制的可预测性模式指引。根据相关规范设定的不同建设活动方式与建设宗旨、目标,可将设施建设模式界分为合作参与导向模式与服务效能导向模式。

   (一)公共文化设施建设的合作参与导向模式

   合作参与导向模式旨在“整合政府、市场、社会组织等多种力量,充分发挥各自优势共同参与公共服务供给”[35]。存续于《保障法》和《图书馆法》中的相关公共文化设施条款,初步明确了公共文化设施建设合作参与导向模式下不同类型公共文化服务当事人的原则性与实施性行为指引面向。例如,《保障法》第6条之“共建共享”规定,第13条之“鼓励和支持参与公共文化服务”规定,第15条之“征求公众意见”规定,第23条之“公众参与设施使用效能考核评价”规定,第24条之“吸收参与管理”规定,第25条之“鼓励和支持兴建、捐建或合作建设,鼓励参与运营和管理”规定,第33条之“基层网络服务共建共享”规定,第37条之“鼓励公民主动参与,自主开展”规定,第39条之“加强军民文化融合”规定,第42条之“鼓励和支持参与提供服务”规定,第43条之“倡导和鼓励参与文化志愿服务”规定,第48条之“鼓励社会资本依法投入”规定,第49条之“支持参与提供服务”规定,第56条之“公众参与服务考核评价”规定;又如,《图书馆法》第4条之“积极调动社会力量参与建设”规定,第6条之“通过捐赠方式参与建设”规定,第13条之“鼓励社会参与”规定,第23条之“吸收参与管理”规定,第30条之“共建共享”规定,第46条之“鼓励公民参与志愿服务”规定,第47条之“考核应当吸收社会公众参与”规定。

   基于此,应进一步厘清该类合作参与导向模式的行为指引面向。所涉原则性行为指引即该模式下凸显权利义务一致化的“共建共享”,其旨在明确合作参与公共文化设施建设的利益共享目标。所涉实施性行为指引则作用于公共文化服务供给主体和公共文化服务相对人这两个方面。一方面,作为公共文化服务供给主体之公共文化服务保障部门与公共文化设施管理单位的实施性行为指引,即该模式下凸显组织性服务供给的“鼓励、支持、吸收”,其旨在一定程度上明确公共文化服务相对人实现参与所需的“目标、形式和环节规范表征之参与制度空间”[36]。另一方面,公共文化服务相对人实现参与的实施性行为指引,即通过“征求意见、参与考评、参与运营和管理、资本投入、参与提供服务、捐赠参与”来明确参与的具体方式,通过“主动自主”来厘清参与的基本理念,通过参与“基层网络服务、军民文化融合、文化志愿服务”来设定参与的重要场域。

   则有必要在“共建共享”理念引领下,实现对公共文化服务保障部门、公共文化设施管理单位、公共文化服务相对人等公共文化服务当事人共同参与公共文化设施建设的充分协调。公共文化服务保障部门作为预设权威的主导方,应依循其职责范围,尝试通过投资项目储备库等创新管理方式,来积极推动各类公共文化设施项目面向其他当事人,实现依法、合规开放式建设运营。其他公共文化服务当事人参与公共文化设施建设所需制度空间,亦可参照2015年《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》、2017年《海南省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买公共文化服务的实施意见》等规范性文件中的实施性规范设定,通过明晰所涉指导思想、基本原则、目标任务、推进措施、环境保障、目录清单等途径,在参与建设的具体方式、基本理念和重要场域诸方面,推动实现可操作性量化规定。

   (二)公共文化设施建设的服务效能导向模式

   服务效能导向模式旨在基于“公共文化设施达到预期结果和功能实现的程度”[37]来引导公共文化设施建设。存续于《保障法》和《图书馆法》中的相关公共文化设施条款,初步确立了公共文化设施建设服务效能导向模式下的宏观与微观之两级效能指标体系。例如,《保障法》第2条之“满足公民基本文化需求”规定,第4条之“提高服务效能”规定,第8条之“促进均衡协调发展”规定,第10条之“社会教育功能”规定,第15条之“符合功能和特点,有利于发挥其作用”规定,第17条之“符合实用、安全、科学、美观、环保、节约的要求”规定,第19条之“不得降低”规定,第35条之“均等化、针对性和时效性”规定,第36条之“便利可及”规定,第37条之“健康文明、根据居民的需求、结合自身特点和需要”规定,第38条之“适合在校学生特点”规定,第40条之“民族特色”规定,第51条之“功能、任务和服务人口规模”规定;又如,《图书馆法》第1条之“保障公民基本文化权益”规定,第3条之“全民阅读”规定,第8条之“提高服务效能”规定,第13条之“覆盖城乡、便捷实用”规定,第24条之“办馆宗旨和服务对象的需求”规定,第30条之“有效利用”规定,第31条之“符合当地特点”规定,第34条之“根据少年儿童的特点和考虑老年人、残疾人等群体的特点”规定,第40条之“标准统一、互联互通”规定,第48条之“联合服务和向社会公众开放”规定。

   基于此,应进一步厘清该类服务效能导向模式的行为指引面向,尝试构建科学化、规范化、标准化的公共文化设施建设服务效能评价体系。一方面,就宏观效能指标而言。为了“满足公民基本文化需求、保障公民基本文化权益”而需要“提高服务效能”的因果关系式条款表达,即是该模式下宏观层面的原则性效能指标。应将表征公共文化服务相对人的需求满足和权益保障程度之“服务满意度状况”[38]设定为效能评判的终极目的。“均衡协调发展、社会教育功能、均等化、全民阅读、覆盖城乡、标准统一”之规定,则是该模式下宏观层面的功能性效能指标。应以区域平衡发展、社会教育水平、标准化程度作为效能评判的延展领域,而分别明晰公共文化设施应有的区域发展功能、国民教育功能与标准化功能。

另一方面,就微观效能指标而言。“实用、安全、科学、美观、环保、节约”与“健康文明”之规定,即是该模式下微观层面的定性羁束性评判指标;“不得降低、互联互通、向社会公众开放”之规定,即是该模式下微观层面的定量羁束性评判指标。这两类指标应作为各级、各类公共文化设施建设服务效能评价的必选基准项而予以设定。特别是三类定量评判指标往往还需通过必要的引致条款,来与相应的罚则规定形成必要的效力连结。“功能特点、作用发挥、符合要求、不得降低、针对性和时效性、便利性、实际需求、适合特点、民族特色、联合服务”则是该模式下微观层面的裁量性评判指标。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/136492.html
收藏