返回上一页 文章阅读 登录

曹鎏:论我国法治政府建设的目标演进与发展转型

更新时间:2022-09-14 00:22:16
作者: 曹鎏  

   摘要:  党的十一届三中全会以来,我国法治政府建设经历了酝酿、初创、发展与攻坚等阶段,已至深水区。持续深入推进法治政府建设必须处理好形式法治与实质法治、法治与“人治”、创新与法治、实体合法与程序合法、高权行政与柔性执法、自制与他律、整体性与局部性、统一性与阶段性、常态与应急行政法治、法治政府与法治国家和法治社会十大关系,因时而动、与时俱进,朝着构建服务型政府、守法政府、善治政府、透明政府、廉洁政府、高效政府、诚信政府、责任政府、数字政府和创新政府的目标迈进。2020年是我国法治政府建设的关键节点,需要站在新的历史起点上,探寻促进我国法治政府建设内涵式发展并提速转型升级的最优路径。

   关键词:  法治政府 发展阶段 十大关系 目标构成 转型

  

   2020年,是我国实现第一个百年目标以及全面建成小康社会的“收官之年”,亦是法治政府基本建成的“大考之年”。自党的十一届三中全会以来,从酝酿、初创到渐进式发展,中国特色法治政府建设道路已经越加清晰。认真梳理总结这四十余年的探索模式、经验积累和困境难题,对于实现法治政府建设向纵深发展,迈向新征程,进而推进我国社会主义民主政治发展无疑具有重要意义。

  

   一、我国法治政府建设的发展阶段及其特征阐释

  

   党的十一届三中全会正式开启了当代中国法治建设之路,法治政府建设随之开启,并历经四大发展阶段,实现了历史性飞跃。

  

   (一)酝酿期(1978-1992年)

  

   1978年,中国共产党召开了十一届三中全会,提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制“十六字方针”。以此为引领,我国开始修改宪法和制定新的法律,法治建设步入恢复重建、持续发展、形成中国特色的光明大道。[1]

  

   这一时期,我国法治建设刚刚起步,“法治政府”建设主要体现为“法制政府”建设,主要围绕国家经济建设中心和加强立法工作的主线开展。如1979年政府工作报告中提出要加强社会主义民主和社会主义法制;1983年政府工作报告明确指出,“要继续抓紧经济立法和行政立法的工作,国务院准备陆续制定一批经济法规,以适应现代化建设的需要”。1980年至1992年的政府工作报告中几乎都提及了加强经济立法和经济司法。

  

   在加强行政立法方面,1982年,第五届全国人大五次会议通过《国务院组织法》,将国务院组织活动重新纳入法制轨道。1987年党的十三大提出,要加强行政立法,为行政活动提供基本的规范和程序,使行政管理走上法制化的道路。[2]1989年,《行政诉讼法》出台,这是我国行政法治发展史上的第一个里程碑事件。《行政诉讼法》确立了“民告官”制度,对于倒逼行政机关依法行政、促进民主政治建设,发挥了不可替代的重要作用。1990年国务院出台了《行政复议条例》,与《行政诉讼法》共同构成我国行政救济的重要法律依据。这一时期,我国法治政府建设主要集中在“有法可依”目标的切实推进上,为开启政府法制建设奠定了基础。

  

   (二)初创期(1993-2003年)

  

   政府法制建设阶段,以依法行政为主题。1993年政府工作报告中指出:“各级政府都要依法行政,严格依法办事”,首次提出依法行政的概念,从而在政府文件中正式确定了依法行政原则。同年,党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,其中明确要求“各级政府都要依法行政,依法办事”,“依法行政”正式出现在党的纲领性文件中。至此,我国“法治政府”建设的“依法行政”之路正式启动。1999年,国务院召开全面推进依法行政大会,出台首个专门性依法行政文件《国务院关于全面推进依法行政的决定》。2003年3月,国务院修订《国务院工作规则》,将依法行政正式确立为政府工作的三项基本准则之一,并明确规定依法行政的核心是规范行政权力。

  

   这一时期,政府法制建设的重要表现是法律规范的不断完善,包括《国家赔偿法》(1994年)、《行政处罚法》(1996年)、《行政监察法》(1997年)、《行政复议法》(1999年)、《立法法》(2000年)、《行政许可法》(2003年)等法律法规陆续出台。“法制政府”的规范体系不断丰富发展,为“依法行政”提供了更加完备的法依据。

  

   本阶段我国首次提出了建设“法治国家”目标,为“法制政府”过渡到“法治政府”打下了基础。1997年,党的十五大报告明确提出“依法治国,建设社会主义法治国家”是党领导人民的治国方略,这意味着我国法制建设实现了质的飞跃。“法制国家”转变为“法治国家”意义重大。依法治国的核心是治官治权。由于行政权与老百姓联系最紧密,“依法治国”和“法治国家”的目标提出,其实也包含着“法治政府”的建设目标,因为政府建设是国家建设的关键一环,[3]尽管“法治政府”没有作为一个“概念”被提出,但是为后续的法治政府建设无疑提供了最及时的养料。

  

   (三)快速发展期(2004-2011年)

  

   以“法治政府”建设目标为指引,不断深入探索,是本阶段的突出特点。2004年,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》,并从十一个方面对全面推进依法行政、建设法治政府进行了部署。这是继2004年国务院政府工作报告首次提出“法治政府”概念后,第一次以纲领性文件专门对“法治政府”作出顶层设计。法治政府建设无法一蹴而就,纲要提出“经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标。”2007年,党的十七大报告明确将法治政府建设作为我国“全面建设小康社会”的重要内容之一,这意味着法治政府建设在我国整体建设中具有了战略意义。2008年,国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》,对切实解决法治政府建设重点和难点在基层的现实难题具有对症下药的全局性意义。2010年,国务院出台《关于加强法治政府建设的意见》,这是继纲要实施五年后的阶段性节点,一方面是法治政府建设取得了重要进展,另一方面,新问题不断涌现,意见的出台对新形势下如何与时俱进推进法治政府建设具有指引性作用。

  

   这一时期我国正式提出“法治政府”目标,且主要集中于法治面向,突出表现在依法行政层面,以贯彻落实纲要提出的六大基本要求(合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一)为突破口。法治政府的内涵、刚性要求和延展构成等问题尚待进一步研究。

  

   (四)攻坚期(2012年至今)

  

   2012年党的十八大胜利召开,正式开启中国特色社会主义新时代。与此同时,法治政府建设被赋予了新的使命,目标更加明确,进入快车道。党的十八大报告首次明确提出2020年小康社会全面建成的目标就包括法治政府基本建成。法治政府建设成为政治宣誓,并有了明确时间表,这是史无前例的。此后,法治政府建设的中国方案不断丰富和完善。2013年政府工作报告提出建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府,2014年政府工作报告提出建设法治政府、创新政府、廉洁政府,2015年和2016年政府工作报告提出建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府,这都是探索法治政府具体面向的生动体现。党的十八大提出了新的十六字方针,即“科学立法,严格执法,公正司法,全民守法”。“新十六字方针”的提出,是从立法、执法、司法和守法四个维度加强对法治政府、法治社会和法治国家一体建设的研究,在新的历史方位中,法治政府建设需要在立法、执法和司法层面推进综合性改革。[4]我国法治政府建设也进入攻坚期和深水区。

  

   执政党对法治政府建设的高度重视和持续推进成为这一阶段的突出特点。2014年,党的十八届四中全会决定全文关涉法治建设,明确提出法治中国的目标,并强调法治国家、法治社会、法治政府一体推进。2015年,中共中央国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称“新纲要”)。法治政府建设的纲领性文件首次以党政联合发布的形式,对于强化党委对法治政府建设的领导,实现法治政府建设的党政同责,具有战略意义。新纲要以2020年为目标导向,对今后五年法治政府建设的目标、路径、施工图和路线图作了全面部署,成为当前各级行政机关尽职守责的基本遵循。2017年,党的十九大报告中明确提出2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的时间表,这是对我国法治建设升级版的部署,凸显了中国特色法治之路的本质特点。2019年,中央全面依法治国委员会第二次会议上,习近平同志指出,“法治政府建设是重点任务,对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用”。法治政府建设要率先发力和突围,要运用体系化思维解决法治国家、法治政府和法治社会的统筹推进,以实现三者的互促互洽。

  

   通过量化评估促进法治政府建设成为这一时期最靓丽的风景线。尽管法治政府被作为发展目标提出,但是实践推进效果并不尽如人意。看得见、摸得着的法治政府,似乎遥不可及,法治政府指标评估体系正是适应这一形势需要而产生。[5]2006年,袁曙宏同志提出构建我国法治政府指标体系的设想。[6]2007年,马怀德教授提出“法治GDP”概念,主张从我国实际出发,抓住行政主导社会经济发展的特点,以全新的政绩观为突破口,把法治引入政府官员的政绩考核体系,从而激发起各级政府推动法治的热情,使法治的推行由被动转为主动。[7]2010年,《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确要求加强依法行政工作考核,此后,各地各部门陆续展开了法治政府评估:[8]政府自我评估以北京、天津、湖北、广东和湖南为代表,[9]第三方评估以中国政法大学法治政府研究院发起的“百城法治政府评估”[10]为代表(以下简称“百城评估”)。

  

   面对前所未有的社会转型期,公民权利意识不断增强、社会价值观多变多样多元、社会争议多发以及互联网时代的到来,对政府治理提出了诸多挑战和难题。这对法治政府建设提出了更高的要求。新时代法治政府建设内涵更加丰富,既要坚守法治底线,同时要能够满足与时俱进的老百姓期待,让法治建设成效真正惠及于民,老百姓有实实在在的获得感。

  

   二、现实难题:亟待解决的十大关系解析

  

   改革开放四十年来,在党中央和国务院自上而下强力推进下,我国法治政府建设成绩斐然。与此同时,随着法治政府建设进入深水区,与法治政府目标相悖离的深层次问题逐渐暴露,构成影响法治政府建设迈向更高水平的阻滞性因素。根据党中央和国务院有关法治政府建设的战略目标和具体要求,结合中国政法大学法治政府研究院百城评估的持续性观测,笔者认为,未来法治政府建设取得实质性进展的突破口,应当以解决以下十大关系为根本依托。

  

(一)形式法治与实质法治 (点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/136476.html
收藏