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周少来:基层“问责泛化”现象的制度审视

更新时间:2022-09-09 00:07:11
作者: 周少来  
治理责任不断下移的趋势下,应明确制定政策文件,明确界定哪些职责由县级部门负主体责任,哪些职责由乡镇政府协助配合。同时,对于需要下沉到乡镇政府的职责,必须在下沉职责的同时,“权随事转”赋权赋能基层政府,保证有其相应的执法权和执法资源。

   第二,通过体制性改革,充实基层乡镇政府的职权和能力。乡镇政府几乎承担着所有任务和工程的基层落实责任,通过压力型体制的权力链条,县级以上所有部门的任务和责任,也通过层层下传机制传递到基层乡镇。但基层乡镇政府,从执法权和执法资源来看,更像是一个“半政府”:众多法定执法权只授予到县级职能部门,“乡财县管”制约着乡镇政府的财政自主权,技术设备的不足制约着乡镇政府的检测检验能力,人少事多的困局导致乡镇政府忙于应对。通过体制性改革,明确县—乡镇的权力清单和责任清单,精简县级职能部门的编制和资源,补充乡镇政府的人力和财力,真正实现乡镇政府的权责一致和人责对应。而这是靠一县、一乡无法完成的任务,只有通过顶层设计性质的全面体制改革才能完成。

   第三,真正落实“容错纠错”机制,激发干部创新担当活力。“问责追责”与“容错纠错”几乎是一体两面,“问责泛化”必然导致“容错纠错”的难以落实。这其中有很多原因,一是“问责追责”更能彰显政治正确和政治态度,也有利于上级政府保证按时完成任务,同时也有利于把本部门的风险和责任最小化。二是“容错纠错”中的不予问责或免于问责的情形难以界定,执纪监督中的“三个区分开来”更需要精准界定,而这都需要县级组织和领导承担相应的“容错纠错”责任。虽然有些省级和市级政府制定了“关于落实容错纠错机制鼓励干部创新担当”的政策文件,但要把容错纠错机制真正落实到位,还需要在遏制层层问责泛化压力的同时,制定更为具体的实施细则,更多地宣传容错纠错案例来加以落地实现。

   第四,加强基层民众的民主参与和民主监督。基层民众是基层治理实践的主体力量,是基层治理绩效的最直接感受者,对基层政府和干部的行为轨迹和行政绩效,最有真切体验和发言权,也是无处不在、长期有效的低成本监督力量。但层层传导的“问责泛化”,只是体制内权力之间的自我测评和考核,基层民众几乎无从知晓和参与。只有巩固基层民主自治的组织化体系,加强基层民众民主评议和民主考核基层干部的力度和权重,开放社会监督和舆论监督的渠道和机制,让基层政府和干部真正“眼睛朝下”,真正对民众和社会负起责任,才能有效促成体制内监督与体制外监督的力量平衡,才能在基层民主监督力量壮大的同时,大幅减少高成本的体制内考核监督。

   基层治理中层层压力和“问责泛化”的蔓延,非一时一地所为,也并非个别干部所致,有其深刻的制度性体制根源。只有通过制度化的体制机制改革,减轻层层传导的体制压力,明确县—乡镇政府之间的权力和责任,增强基层乡镇的自主权力和空间,拓宽基层民众的民主参与和民主监督,用制度化法制化的保障体系,才能从根本上遏制基层“问责泛化”问题,切实推进基层治理现代化。

  

   周少来,中国社会科学院大学政府管理学院副院长、中国社会科学院政治学研究所首席研究员

  


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文章来源:人民智库
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