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刘守英:土地制度与真实世界(与周飞舟对谈)

更新时间:2022-09-01 14:04:17
作者: 刘守英 (进入专栏)   周飞舟 (进入专栏)   江海  

  

   中国的这套土地制度,在保证中国长期的工业化低成本方面起了很重要的作用。在中国土地稀缺基本制约下,工业用地长期能保证低成本供应,到现在为止工业用地的成本还压得很低,尽管后来也要求这类用地实行招拍挂;如果土地高成本,就影响工业的竞争力了。在高速工业化的结构转变阶段,对个人来讲,如果没有这套工业化,农民的非农就业、他们的身份转变是很难实现的。

  

   另外一个就是城市化的问题,当然现在大家都说高房价。但这件事要客观来看。比如,我1990年代末从美国访学回来的时候,就一个愿望:如果有一个三居室、再有一部桑塔纳,就很开心了。为什么是三居室?就是有一个住的空间,有个书房。那个年代能有个住的地方,比登天还难!原因是什么?中国过去计划经济时期那套体制解决不了居住权问题,就是按级别分配。在这套体制下,住房永远是短缺的。这就是说,中国土地和房地产的市场化改革非常重要——通过市场的方式来解决大多数人、有购买能力的人实现居住权,相较于原来的计划分配,它是一个进步。

  

   高房价跟中国的这套制度有没有关系?是有关系的。住宅用地有两块对房价会产生影响:一是整个建设用地里只有一部分(30%)是用于住宅的,这是结构问题;二是住宅用地是“招拍挂”,但其他用地不是用的“招拍挂”制度,住宅用地“招拍挂”自然会带来整个住宅土地价格的提高,从而推高房价。

  

   中国现在的这套市场化制度,是解决了有购买能力的人的居住权问题,接下来需要解决的是一个城市的居民能够以合理价格获得居住权的问题。这个问题的解决,土地市场是需要进一步改革的:第一、结构性的问题要解决,为什么只有百分之三十的地用于住宅;第二、为什么住宅用地只用政府独家“招拍挂”供应这种方式?

  

   3.警惕计划经济色彩的集体经济回潮

  

   主持人:一个国家从乡土社会向工业化城市化转型,可能是世界性的普遍现象,在这个过程中,土地问题有哪些是普遍的?又有哪些是中国特色的问题?

  

   周飞舟:中国特色的土地制度问题,一个是城乡二元分离(刚才讲过了),另一个就是两权分离——土地的所有权和经营权是分开的。

  

   农村土地所有权归集体所有,经营权归农户所有,这是一种什么样的产权理论?集体是什么?这套制度不只是改革开放后40多年形成的,而是从合作化以后逐渐形成的,原来所有权和使用权都是集体的,包产到户的时候把两权分离了。为什么把两权分离、不把它完全变成农户的?这不符合很多人对产权理论的理解,产权理论一直认为明晰的私人产权是最有效率的。这是一个理论问题,但应该到真实世界当中去寻找答案。

  

   怎么理解集体所有权?从根本上讲,中国人的权利观念,在社会学看来特别值得讨论。当中国农民说这土地是“我”的,是不是和西方人说这是一个“privateproperty”(私有财产)是一样的意思?其实很多时候是不一样的。当你把它定义为是“我”的,在法律上可以把它说清楚,但在实际的执行过程中你就会发现,农民的权利是不完整的——当然这是站在权利规定人的角度看。其实在农民那里,他从来没认为他应该有你认为的这种完整的权利,但这不妨碍他认为这块土地是他的。这是我做土地调查中特别强烈的感受。

  

   举个例子,我前一段刚去了云南一个县做农户调查,很多村里的土地有这样的例子。村里土地是两权分离:所有权归集体、使用权归农户,农民的使用权似乎是很明确的,但实际上和农民谈的时候,他跟你讲的很多事情就不是很明确的。比如,兄弟分了家,耕地分了、宅基地也分了,从土地权利上来说,是非常明确的;然后一个兄弟出去打工,他的地没人种,弟弟就说是不是我给你种了,哥哥说不行,你得给我流转费。哥哥的产权观念似乎很清晰,但是村里没有一个人认为哥哥是对的,你弟弟要来种你的地,你就不能向他要流转费。就是说,你好像是有这个权利(要土地流转费),但当碰上你弟弟的时候,你就没有这个权利。

  

   我去另外一家,也是兄弟俩,哥哥是县里的一个官员,非农业户口,县城里也有房子,但是他父母去世的早,家里老宅的宅基地就分成了两半,正房给哥哥,厢房给弟弟。弟弟跟老婆在广东打工、很苦,有两个儿子,弟弟打工就是为了给孩子盖房子。但再盖楼没有新批的宅基地,他只能在分给他的宅基地上盖。但这个院子已经一分为二了,他要在院子里盖就得占他哥哥的地,他哥哥就不让他盖。后来他去求他哥,他哥说咱签个协议,你把你的厢房给我,我有了正房又有了厢房,但院子这块地给你再盖。弟弟跟我讲这个事的时候,他说还得让我按手印,按手印的时候我就哭了。你看这哥哥是完全按照我们所说的权利(rights)来做这个事的,弟弟就没讲这个权利,但是村里人、包括我一听这个事,都觉得哥哥做得不对,做得过了。

  

   这就是说,中国人对于土地的观念、对于土地权利,虽然名义上是自己的,但在很多时候、碰上某些事时就不是自己的。哥哥给弟弟地种、让给弟弟部分宅基地不是“慈善”,而是好像包含在“权利”之中的。中国历史上,你要卖地的时候,你是不能按照西方的权利观念想卖给谁就卖给谁的——农村通行的原则是“亲邻优先”,先问同姓的人有没有人买,再问邻居,再问本村其他的人,再没人买,才可以卖给外人,这不是表明你做事周到、道德高尚,而是说你必须这么做,这是“权利”的一部分。这背后隐含了一个意思:这个地是你的,但也是你祖宗给你的,你的责任是把它传承下去,不是把它卖掉;你真的过不下去了非要把它卖掉,也应该优先卖给同宗的,而不应该卖给外人。在中国,土地权利有着很强的传承观念。这是我们理解村内、族内、家内权利交易的基础。

  

   在今天的中国农村,农民的这些权利观念都是根深蒂固的。他说“自己”的时候其实并不是完完全全指的是“个体”的,而是也包括某些维度上他人在内——可能是兄弟,也可能是本村的人,但一定不包括外村的人。

  

   我一直有个看法:中国的集体土地所有制是社会主义的产物,但它并不是凭空来的。如果谈这个土地制度的历史渊源,就是宋代以后土地在村庄的共有制——宗族所有的共有制是非常发达的。这也是为什么集体土地所有制在中国能够顺利实施、合作化运动能够顺利展开,然后改革开放以后土地集体所有制一直持续到今天的一个特别重要的原因。它不纯粹是谁设计出来的一个制度,而是有历史依据和历史必然性。

  

   我们说中国特色,不是说我们在做这个事情、想达到一个目标的时候,我们有一种跟外国人不同的方法、有不同的设计,而是说很多从观念上的东西、传承的东西,其实本来就不一样。所以,土地两权分离制度、集体所有制非常重要,它其实形成了对小农的一个保护——从社会学意义上来看两权分离,集体的所有权是小农经营权头上的一把伞,这些小农一个个的力量都特别微小,但大家都有集体所有这把伞撑着。虽然叫集体所有,但是集体没有权利把这个地卖掉。即使是所谓的集体所有权,也和西方所有权的“权利”是不一样的。

  

   这种制度设计和当前大家热烈讨论的土地财政、宅基地改革、“资本下乡”,都有着特别密切的关系。在我看来,土地制度虽然看上去是一个改革的产物、设计的东西,但他其实不是一个纯粹设计的东西,而是摸着石头过河的过程中一步一步逼出来的一个结果。这些“石头”下面有深厚的根基。

  

   刘守英:刚才飞舟讲的这点很重要。第一,怎么理解中国的集体所有制——从历史传承来看,集体土地所有制是中国最根上的制度安排;第二,中国在集体化时期,把集体制度嫁接上去的一些因素。此外,飞舟还强调,我们对私权的理解跟西方是不一样的——中国乡村的公私界分跟西方也是不一样的,在这个基础上,在一个乡土社会里私和公之间的关系,实际上是相互支撑、相互制约的,是一种互动机制,我们历史上的“公”是“私”的一把伞,是一种保护机制。

  

   但现在很多人讲集体所有制,是说的后来借鉴自苏联的集体制。在人民公社化以后推进的集体制里面,实际上有很多建构的东西,它不是历史传承的。后来集体制在中国能够长出来,跟历史是有很大关系的;但长出来的制度里面,我们自己建构了很多东西,是要好好进行分析的——比如大量行政的力量、这套行政机制最后下沉到村一级,已经不是中国农村原来的那套治理安排了。

  

   现在发展集体经济,要完善公和私之间形成互动的相关制度安排。但是我们看到,有一些地方现在搞集体经济的时候,实际上是想回到计划经济时期的集体化——大量的行政安排、大量公对私的侵犯,只注重公的利益的实现方式,最后牺牲了大量私的利益。另外,在很多产权的安排上,原来一家一户的这些基本的产权保障不仅没去保护它,还去侵犯它。这个要非常小心、警惕。在做大“公”的部分的时候,一定要小心对“私”的部分的保护。另外,在制度安排、在方式上,一定要防止这种大量的行政力量来侵犯农村基本的产权结构。

  

   4.未来城乡融合非常重要的是基本权利的打通

  

   主持人:周老师刚才介绍了中国土地集体所有制的深厚渊源,认为这是对小农个体权利的一种保护,但北大隔壁学校有位学者多年前提出过一个观点:如果中国农民拥有彻底完整的土地权利、而不是有限的且受到各种制约的土地权利,他可以在他需要的时候把他的房子和土地卖出去,从而拥有进城买房落户的资本。换言之,现在这种农民仅有有限土地权利的制度安排,使得农民实际上很难把他的房屋或土地卖掉、或者卖不上价,反而提高了他进城的门槛、增加了中国城市化进程的阻力。周老师怎么看这个观点?

  

   周飞舟:我先接着刘老师讲的“公”和“私”说几句。现在人特别爱谈公和私,但是你谈的公到底是西方意义上的公,还是中国传统意义上的公,你谈的私是西方意义上的私,还是说农民认为这个是公的、这个是私的,这本身就是一个大问题。

  

   在中国文化里,“公”在农民眼里是一个绝对的褒义词,因为它定义为一个扩大了的“私”组成的一个东西,不是一个外来的,就是几家组成的一个更大的族。和你这几家没关系的、纯粹外面的东西,可以叫做公共领域,但农民不关系这种公共领域,中国传统文化里有“公”但没有公共领域的概念。我们谈权利、谈公私的概念也要做这些辨别。

  

另外,我刚才用一把伞形容集体,现实当中有各种各样的集体,其实是有一些过于行政化的、它不是保护村庄利益的,或者不是村庄利益的集合,其实是一些外来的或者是压榨农民、或者是想从农民身上拿走东西的“集体”。但我为什么刚才说这个集体重要,就是中国的国情是“大国小农”,农民在资本和国家面前是弱小的——不只是力量弱小,也包含了一些别的意思,比如他没有资本会算计,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《经济观察报》(2022-08-29)
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