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曹正汉:中央、地方与社会:中国治理研究的一种理论视角

更新时间:2022-08-30 01:19:32
作者: 曹正汉  

   冯友兰释孟子“天与之,人受之”,指出两个层面的涵义。第一,“天子”不是“天下”政权的最高所有者,只是执掌政权的一个职位。所以,“‘天’选一个人做‘天子’,并不是给他对于‘天下’的政治上、经济上的所有权,而只是给他一个职位。”第二,天子可荐人于天,但是,“‘天’不能直接表示是否接受这个推荐,这就要看民是不是拥护他,归顺他。如果老百姓拥护他,这就意味着‘天’接受了这个推荐。‘天与’是由‘人归’决定的。这实际上就是以‘人归’代替了‘天与’,以民意代替了天意。”

  

   清末之时,学者把这种思想传统概括为“称天以制君”。 “盖古人之立君,所以保民也,君而贤,民受其益,君而不贤,又无势力以抗之,民将转受其害。古人恐君之虐民,无以节制之也,又恐人畏君之威,不敢进谏也,于是称天以制之。故奉天以即位,称天以谥君。而《春秋》一书,以元统天,以天统君。夫所谓元者,即黎元之谓也,即人民也。既曰以元统天,则君当受民间接裁制矣。”梁启超用现代政治概念诠释“称天以制君”:“其所谓天者,恰如立宪国之无责任之君主;所谓天子者,则当其责任内阁之领袖。天子对于天负责任,而实际上课其责任者则人民也。”

  

   当然,中国幅员辽阔,中央政府之下必须设立地方政府,相应地,君民关系也就扩展为中央、地方与社会关系。其扩展方式仍然以天命观为基础,但是,天子及其中央政府的职能有所变化,由原来直接处理民众事务变为主要担当民意的代表者监督地方政府为民办事,同时,也由地方政府管理和控制地方民众。这种扩展后的“称天以制君”,虽然天子之职位仍然是“天与之,人受之”,但是,在中央、地方与社会关系上,中央政府是监督主体,地方政府是治理主体,社会是问责主体,因而无需以“天”为中介,三者之间就可形成一定程度的相互约束关系。

  

   因此,“称天以制君”的思想传统,包含着对“中央、地方与社会关系”的建构,其理想化的模式可以概括为“中央监督,地方治理,社会问责”。然而,关于何种国家体制——封建制,抑或郡县制——有利于形成此种理想化的模式,在历史上曾引起长期争论,这就是“封建与郡县之争”。透过封建与郡县之争,我们更清楚地看到,争论双方都采用了“中央、地方与社会关系”的视角;而且,争论的结果,逐渐形成折中方案,也仍然是以“中央、地方与社会关系”为分析框架。

  

   (二)封建与郡县之争所蕴含的“中央、地方与社会关系”视角

  

   封建与郡县之争是国家体制之争。争论的原因是,在国家治理上,封建制和郡县制各有利弊。相对而言,封建制有利于地方治理和地方控制,所谓“私其土,子其人,适其俗,修其理,施化易也”,但是,削弱了中央统治权,不利于中央政府统治各个地区。反之,郡县制有利于中央统治,“朝廷一纸下郡县,如身使臂,如臂使指,天下之势一矣”,但是,削弱了地方治理权,不利于地方治理和地方控制。因此,何种体制有利于国家治理,遂长期争执不下。

  

   主张封建制的观点,以三国时期曹冏《六代论》和西晋陆机《五等论》为代表。《六代论》:“昔夏殷周之历世数十,而秦二世而亡。何则?三代之君,与天下共其民,故天下同其忧;秦王独制其民,故倾危而莫救。……先王知独治之不能久也,故与人共治之;知独守之不能固也,故与人共守之”。在此,曹冏比较封建制与郡县制的利弊,所用的分析框架就是中央、地方与社会关系。曹冏认为在封建制之下,君王(中央)与诸侯(地方)共治天下之民,共守天下之民,同其忧患,且“士有常君,民有定主”,故易于安定天下之民。反之,在郡县制之下,君王独有天下之民,也独制天下之民,地方官只是君王临时差遣的代理人,与地方之民没有共同利益,故难以安定天下之民,中央政权易于崩溃。

  

   《五等论》曰:“五等之君(即封建诸侯),为己思治;郡县之长,为利图物。何以征之?盖企及进取,仕子之常志;修己安民,良士之所希及。夫进取之情锐,而安民之誉迟。是故侵百姓以利己者,在位所不惮;损实事以养名者,官长所夙夜也。……五等则不然,知国为己土,众皆我民,民安己受其利,国伤家婴其病。故前人欲以垂后,后嗣思其堂构,为上无苟且之心,群下知胶固之义。”陆机所用的比较分析框架,也是中央、地方与社会关系,不过,他侧重于比较封建诸侯与臣民、郡县长官与地方民众这两种关系之差别。郡县长官与地方民众痛痒不相关,只求升迁图利,无意于地方治理;封建诸侯则不然,他们与臣民有着“私土子人”的关系和共同利益,痛痒相关,所以能致力于地方治理。

  

   曹冏和陆机的观点在唐代遭到柳宗元等人批判。柳宗元著《封建论》,详论封建制难以在中央、地方与社会之间形成协调和平衡关系,其原因是中央政府难以控制地方诸侯的不法行为。“列侯骄盈,黩货事戎,大凡乱国多,理国寡。侯伯不得变其政,天子不得变其君,私土子人者,百不得一。”所以,柳宗元认为,周之瓦解,“失在其制,不在其政”。然后,他又分析秦二世而亡的原因,指出秦始皇过于专断和集权,破坏了郡县制之下应有的中央、地方与社会关系,“有理人之制,而不委郡县是矣;有理人之臣,而不使守宰是矣”。因此,柳宗元认为,秦速亡的原因,不在郡县制而在于秦始皇的执政方式,故谓“失在其政,不在其制”。柳宗元的观点是否成立姑且不论,我们仅指出他所用的分析方法与曹冏和陆机是相同的,同样是采用中央、地方与社会关系作为分析框架。

  

   宋之后,关于封建与郡县之争,学者们逐渐形成一种共识,认为封建制与郡县制各有利弊,都难以在中央、地方与社会之间建立协调和平衡关系。金赵秉文作《侯守论》:“或问建侯置守孰为得?曰:皆是也,抑皆非也。何以言之?曰:三代封建,则守在四夷,而其蔽也,有尾大不掉之患;秦罢侯置守,则制在一人,而其衰也,有天下土崩之势。”此种观点后来被顾炎武概括为:“封建之失,其专在下;郡县之失,其专在上。”元代马端临著《文献通考》,总结封建与郡县之争。他指出,支持封建者,只看到封建制有利于地方治理,有利于地方诸侯与地方社会融为一体,“既为一体,则奸弊无由生,良法可以世守矣”,但是,忽略了封建制不利于中央统治,以至于“治(诸侯)一人之罪,而至于兴师”,导致天下大乱。反之,支持郡县者,只看到郡县制有利于中央统治,却忽略了不利于地方治理的一面,郡县守令“率三岁而终更”,以致于“视其官如逆旅传舍,视其民如飞鸿土埂”。马端临遂问:“然则后之立论者宜何从?”这种设问也是从中央、地方与社会关系的视角,提出国家体制的建构问题。

  

   (三)顾炎武的“混合体制论”——“寓封建之意于郡县之中”

  

   赵秉文和马端临都有折中封建与郡县两种体制之意,但是,未能提出令人信服的折中之论。明末清初,此种折中之论才由以顾炎武为代表的一批学者所完成。

  

   顾炎武《郡县论九篇》是折中封建与郡县两种体制、提出新的混合体制的代表之作。顾炎武指出,在处理中央、地方、社会关系上,封建制和郡县制都有弊端,为此,他提出在郡县制的框架内,引入封建制的因素,把两种体制结合起来,所谓“寓封建之意于郡县之中”。这种“混合体制”,既保留郡县制有利于中央统治的特点,同时,在县的治理上,又引入封建制的原则,如县令经考核合格可终身任职,县令拥有完整的地方治理权,县令及其子孙须世代定居于任职之县,与县民形成长期共同利益关系等等,从而实现中央统治与地方治理的平衡。

  

   此种新的混合体制蕴含着国家治理的一种新的模式,我们可以概括为“中央监督,地方治理,社会问责”。其中,中央政府是监督主体,它通过郡政府监督各县,但是,不干预地方事务;县政府为治理主体,拥有一县的治理权,同时,受中央和郡监督;县民是社会问责的主体,对县政府有监督和约束作用。因此,新的混合体制仍然是在中央、地方与社会关系的框架内,探索中国治理之道。

  

   明末清初,折中郡县制与封建制的设想,不只是顾炎武一人提出,而是一种逐渐兴起的思想潮流。与顾炎武同时期的陆世仪,提出“循今郡县之制,复古诸侯之爵”,与顾炎武提出的“寓封建之意于郡县之中”是相似的。陆世仪说:“今之州县,大者方百里,小者不下五十里,此古诸侯之地也。……当仿古五等之爵,凡治一州者为子爵,治一县者为男爵,此则有分土有分民,权位爵禄一如古诸侯制。”所谓“有分土有分民”,是指州县长官有完整的地方治理权,且可终身任职。至于州县之上的郡守、督抚,则按郡县制的原则,由中央政府定期任免,有督察州县之责,但是,“有分土无分民”。在顾炎武和陆世仪之后,李塨提出“绝封建之害兼郡县之利”“去郡县之害兼封建之利”的设想,也是折中封建制与郡县制,建构新的混合体制。

  

   清末,康有为对“封建”一词作出新的解释:“夫地方自治,即古之封建也。但古者乱世,封建其一人,则有世及自私争战之患,此所以不可行也。今者升平,封建其众人,听民自治,听众公议。”按康有为的解释所谓“寓封建之意于郡县之中”,就是在郡县制的框架内,引入地方自治,相应地,中央、地方与社会关系也变成“中央监督,地方自治,民众选举”的关系。

  

   三、“中央、地方与社会关系”的视角:理论展开的一种方式

  

   在梳理当代学术文献和历史文献之后,我们需要继续讨论,如何运用这种理论视角分析现实的中国治理问题?如何建立解释理论?对这一问题的探讨,即是探讨理论视角的展开方式。当然,在同一种理论视角之下,学者们可以有多种不同的理论展开方式,可以建立和发展不同的解释理论。因此,以下我讨论的理论展开方式,只是多种可能的展开方式之一,这是需要特别说明之处。

  

   (一)两个维度:“管人”与“管事”

  

   我所讨论的理论展开方式,是从区分两个维度开始。所谓“两个维度”,一是“管人”的维度,一是“管事”的维度,前者是对人的管理与控制,后者是指公共事务治理。区分这两个维度的原因,是在中央、地方与社会关系中,同时包含这两个维度,或者说,在这两个维度上,都存在着中央、地方与社会关系,都需要处理和协调这种关系。而且,在两个维度上,处理三者关系的原则是不一样的,有可能存在冲突。

  

   “管人”与“管事”之分,古已有之。在历史上,对于前者通常名之为“统”,对于后者则称为“治”。简言之,“统”的对象主要是人,即对疆域和人民进行集中管理和控制,使之成为国家统一体。如宋代欧阳修《原正统论》:“统者,所以合天下之不一也。”所谓“合天下之不一”,当然是对疆域和人民进行集中管理和控制,使之成为统一体。“治”的对象主要是事,指在不损害国家统一体的前提之下,管理和办理各类公共事务,包括全国公共事务、地方公共事务和社会团体事务。换言之,“治”主要指治事,特别是办理或管理众人之事。所以,对于管人与管事这两个维度,我们也称为“统”的维度与“治”的维度。

  

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本文责编:陈冬冬
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