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秦前红 张演锋:论监察法的法典化

更新时间:2022-08-26 08:54:25
作者: 秦前红 (进入专栏)   张演锋  

   摘要:当前监察立法呈现“分散化”、“粗放化”的特征,并产生了法外规范膨胀、体系化程度不足、立法资源浪费等问题。监察法法典化是克服当下监察立法困境的科学方案。监察法法典化在实现监察法规范的体系化、完备化,促进法秩序统一,节约立法资源,进一步推进监察活动法治化等方面发挥着重要作用。当下,监察法的法典化已经具备较为充分的价值基础、规范基础与现实条件,具有可能性。监察法典的编纂可按照“总则—分则”模式确立基本框架,并注重监察法典的体系性,适度开放性,以及人权保障底色。

  

   关键词:监察法;法典化;体系化;完备化;法治化

  

   以《民法典》为契机,我国正进入“法典时代”。习近平总书记指出:“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例,要总结编纂民法典的经验,适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”“法典”作为立法的高级形态,是“法治中国”建设的重要任务,《法治中国建设规划(2020—2025年)》中即指出:“对某一领域有多部法律的,条件成熟时进行法典编纂。”按照全国人大常委会2021年度的立法工作计划,继《民法典》之后要启动“环境法典”“教育法典”、“行政基本法典”的编纂工作。在深化监察体制改革的背景之下,有必要借鉴我国法典编纂的成就与经验,反思监察立法现状,对监察法法典化的前景进行审视。本文认为,我国需要制定一部《监察法典》以推进监察法治建设。那么,为什么要提倡监察法法典化?这一主张是否有必要?又是否有可能?若有,监察法的法典化进路应当如何展开?以上是本文要回答的核心问题。

  

   一、监察立法现状的反思与法典化进路的提出

  

   当前,我国监察立法存在“分散化”“粗放化”两大特征。监察立法的分散化是延续了我国大部分部门法的分散立法模式,表现为以《监察法》为基本法,随后制定《监察官法》、《政务处分法》等单行法律,以及《监察法实施条例》等监察法规。监察立法的粗放化是由于监察体制改革初期缺乏足够的立法经验,从而采取“宜粗不宜细”的立法策略。随着监察法治实践的不断深入,分散化、粗放化的监察立法之不足逐渐显现。

  

   (一)分散化、粗放化的监察立法之不足

  

   1.法外规范膨胀

  

   监察立法的“粗放化”表现为监察法规范密度不足,诸多规则以及制度安排较为原则,部分内容甚至缺位,而规范密度不足引致“法外规范膨胀”。具体而言:第一,部分重要制度缺乏规范支撑。例如,“监察建议”是监察机关的重要职权,发挥着对监察决定无法触及的内容予以补充、对内部处置明显失当的内容予以纠正、对个案暴露的廉政制度缺陷予以优化的重要作用。无论是《监察法》,还是《监察法实施条例》都对监察建议的启动、签发、监督落实、责任认定等缺乏明确的程序规范。由此,地方实践中先行出台了关于监察建议的规范性文件。

  

   第二,部分规范含糊其词。以技术调查措施为例,在《监察法实施条例》出台前,《监察法》第28条规定:“监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪,根据需要,经过严格的批准手续,可以采取技术调查措施,按照规定交有关机关执行。”那么,如何定义技术调查措施?有哪些种类?如何理解立法中的“根据需要”、“经过严格的批准手续”、“按照规定”、“有关机关”等不确定性概念,立法上的模糊性导致监察机关在采取技术调查措施时缺乏明确的规范依据,有较大的裁量空间。由此,地方实践亦先行出台关于技术调查措施的规范性文件。

  

   实际上,规范密度不足导致的“法外规范膨胀”现象在法治实践中已司空见惯。在监察体制改革之前,司法实践中就存在“最高人民法院、最高人民检察院、公安部制定了完备性的内部规范,将绝大部分与本部门办理刑事案件相关的程序性事项纳入其中”的情况。自《监察法》颁布以来,中央层面就已经出台《监察机关监督执法工作规定》、《纪检监察机关案件监督管理工作规则》等多部规范性文件。在地方层面,规范性文件更是层出不穷,如《国家监察委员会特约监察员工作办法》出台后,地方各级监察委员会陆续制定相关工作办法。可以预判,即便《监察法实施条例》在一定程度上弥补了《监察法》规范密度不足的问题,但“法外规范膨胀”的现象仍可能无法得到有效抑制,因为《监察法实施条例》亦大量出现“根据需要”、“及时”、“必要时”、“特殊情况”、“按规定”等不确定性概念。

  

   2.体系化程度不足

  

   由于监察立法的粗放化,当监察实践中出现因规范密度不足而产生的法律适用难题时,就不得不寻求单行法、监察法规,甚至是规范性文件对“基本法”的细化、补充或解释,这便形成了“分散立法”的格局。但是,“分散立法”往往以问题为导向,会因为立法时间、立法条件、立法目的、立法标准、立法部门的差异而导致基本法、单行法、监察法规之间的不协调、不一致。更令人担忧的是,实践中监察机关偏好以规范性文件解决立法上的困境,而规范性文件的制定较为简易,变动更为频繁,最终导致监察法规范的体系化程度不足,并具体表现为:

  

   第一,监察法规范的碎片化,即同一制度被分散地规定到不同的法规范之中,甚至是规范性文件之中,如关于监察管辖的规定分散于《监察法》、《监察法实施条例》、《国家监察委员会管辖规定(试行)》之中;关于监察证据的规定分散于《监察法》、《监察法实施条例》、《国家监察委员会移送最高人民检察院职务犯罪案件证据收集审查基本要求与案件材料移送清单》(以下简称《移送清单》)之中。

  

   第二,监察法规范之间的矛盾与冲突。法规范在形式上的逻辑自洽与互不冲突是法治所追求的形式理性价值。但是,分散化的监察立法弱化了监察法规范的形式理性。例如,关于职务犯罪案件的证据类型被同时规定在《监察法》第33条、《监察法实施条例》第59条以及《移送清单》之中。而《移送清单》与《监察法》、《监察法实施条例》没有保持一致,《移送清单》上增加了“调取、查封、扣押清单”这一并非独立的证据类型。发挥证明案件事实功能的是调取、查封、扣押之物,并非记录证据种类的清单,如此规定就可能产生法规范适用上的不确定性。

  

   第三,监察法规范与整体法秩序之间的矛盾与冲突。法秩序的统一是现代法治国家的基本要求,意味着中国特色社会主义法律体系内部的相互协调。但是,分散化的监察立法模式会破坏法秩序的统一性,如当前监察立法与刑事诉讼法之间就存在不协调之处。对照《监察法》第29条与《刑事诉讼法》第155条后发现,两法在通缉对象上存在差异。《监察法》上所规定的通缉对象包括了“严重职务违法”与“职务犯罪”两类,而《刑事诉讼法》中所规定的通缉对象是“犯罪嫌疑人”,并且需要满足“应当逮捕”与“在逃”两项条件。可见,监察法规范对通缉对象作了立法上的扩充,从而可能对法秩序的统一产生影响。同时,两法在“通缉决定权”上亦存在差异。按照《监察法》之规定,通缉决定权由监察机关掌握,而按照《刑事诉讼法》之规定,通缉决定权则由公安机关掌握,如此差异亦可能影响法秩序的统一。

  

   3.立法资源浪费

  

   立法是耗费社会资源的活动,而社会资源是有限的。以问题为导向的分散化立法以及预留过大裁量空间的粗放化立法由于缺乏规划性与明确性,会面临新法频繁制定与旧法频繁修改的困境。如前所述,当监察法规范之中的矛盾与漏洞逐渐增加,为了应对可能产生的法律适用困境,需要通过不断地补充或修改相关单行法、监察法规,甚至是规范性文件予以协调。如此循环,必然会耗费大量的立法资源。例如,环境立法正是由于缺乏系统的立法规划与立法思路,导致多部生态环境保护单行法被不断修改,浪费了大量的立法资源。此外,监察立法中的不必要重复亦是缺乏统一立法思路所致。立法上的不必要重复不仅会导致监察法规范臃肿,也会浪费宝贵的立法资源,如当前《监察法》与《监察法实施条例》、监察规范性文件之间均存在诸多不必要重复。

  

   (二)监察法法典化的提出及其意义

  

   面对粗放化、分散化的监察立法模式之不足,唯有转变监察立法模式才能有效化解困境,可以尝试通过以追求体系性、完备性为目标的法典化进路来调适粗放化、分散化的监察立法模式。具体而言,编纂监察法典有如下意义:

  

   第一,实现监察法规范的体系化以及整体法秩序的统一。“法典的最高功能是助力于实现法律秩序的体系建构”,“通过法典有助于克服混乱性、不确定性、矛盾性,并通过一致的规则、概念和制度产生合理性和连贯性”。可见,监察法典的编纂能够产生“体系效益”,从而将碎片化、庞大的监察法规范群按照符合监察法任务与特征的逻辑整合为和谐统一的监察法规范体系。一方面,法典编纂以体系化为导向,而非以问题为导向,因而具有统一的立法思路。同时,依托法典编纂的过程,亦能对现行法规范中冲突的部分或过时的部分进行系统性的修正与清理。另一方面,法典强调法规范的稳定性,不会轻易允许立法活动(如修法、废法)对法律体系产生影响。综上,监察法的法典化可以最大限度地减少规范之间的矛盾与冲突。

  

   第二,促进监察法规范不断完善。如前所述,当下监察立法的明确性不足,立法缺口明显。监察法典的编纂正是契机,在监察法典的编纂过程中对监察立法的缺口进行填补,使监察立法向精细化方向发展。因为,法典化以“完备性”为追求,要求相关领域的法律规则尽可能全面涵盖。这意味着法典编纂的过程是制定新法的过程,从而填补立法缺口。另外,法典化也指向了法规范的现代化发展,而精细化是法律进化的必然趋势,这就意味着法规范的内涵在法典化的作用下会更加明确,规范密度不断增强。

  

   第三,节约立法资源。首先,法典化进路有系统的立法规划,属于整全性立法,能够有效避免无序立法、低效立法、冲突立法、重复立法。其次,监察法作为公法,重点在于对监察权力的授权与约束,从而使监察权在法治轨道上运作,因此相关规则必须通过成文法予以明确。而面对监察立法的缺口,过去分步骤、长周期的立法模式显然已经无法满足现实需求,目前恰恰需要集成式立法,一揽子解决制度建构的问题。因此,以法典编纂为契机,通过集成式立法全面满足实践中的立法需求,一揽子解决问题。这不仅可以节约立法资源,亦可以更快速地解决实践问题,符合现实需求。最后,监察法法典化能够确保不同部门法法典化进程的同频共振。法典化是对法的稳定性的追求,若相关部门法实现了法典化而监察法没有同步法典化,就会增加后续监察法法典化的难度与被动性,相关部门法典也会出现为了平衡腐败治理的特殊性与整体法秩序的统一而被迫修改的情形,导致立法资源浪费。

  

第四,进一步推进监察活动法治化。法治是制约公权力的根本方式。过去纪委反腐实践中所遭遇的合法性质疑正是《监察法》出台的驱动力,在法治轨道上推进反腐败工作是监察体制改革的关键目标。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《江苏行政学院学报》2022年第4期
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