返回上一页 文章阅读 登录

秦前红 张演锋:论监察法的法典化

更新时间:2022-08-26 08:54:25
作者: 秦前红 (进入专栏)   张演锋  
监察法法典化的“倒逼效应”正是进一步推进监察活动法治化的契机。首先,可以期待监察法典在整合党规与国法中监察活动的相关规范之后,实现内部规范外部化,扭转监察活动的封闭性问题。其次,可以期待通过监察法典的编纂使法律规范不断完善、规范密度不断增强,从而限缩监察权的裁量空间以及法外规范的生长空间,实现对监察权的有效约束。最后,可以期待通过监察法典实现监察法规范的体系化,从而避免监察活动出现自相矛盾的情形,保证监察权运作秩序的和谐统一。

  

   二、监察法法典化的基本条件检视

  

   在明确监察法法典化的现实意义与法理依据之后,需要进一步思考监察法法典化是否具有可能性。申言之,当下是否具备推进监察法法典化的基础条件。

  

   (一)监察法典的价值自足性

  

   当下倡导法典化的部门法均有独立的价值追求,如《民法典》以自由平等为价值追求,“环境法典”则以可持续发展为价值追求。可见,价值上的自足性是法典化的前提。对于监察法而言,其以“权力监督”为独立的价值追求,具备法典化的价值基础。在监察体制改革前,权力监督的任务分别隶属于纪律检查机关、行政监察机关、检察机关。“监督权”尚不具备独立性,从属于既定的“主权力”,纪律监督从属于纪检权,行政监察权从属于行政权,检察监督权从属于检察权。它们之间相互独立,分别发挥监督作用,但出现“同体监督乏力、异体监督缺失、党纪国法断层、监察资源分散、对象难以周延”等困境,无法形成腐败治理合力。在监察体制改革之后,纪检、行政、检察三机关的监督权实现整合,形成具有独立地位的以“权力监督”为任务的“监察权”。正如《监察法》第1条将立法目的定位为“加强对所有行使公权力的公职人员的监督”,《监察法》第3条将监察机关定位为“行使国家监察职能的专责机关”。监察委员会行使监察权,可以同时对违纪行为、职务违法行为、职务犯罪行为进行监督、调查与处置,从而推进腐败治理的有效性与连贯性。同时,监察体制改革强调“实现国家监察全面覆盖”,亦能填补过去“分散监督”模式下出现的监督“真空区”。

  

   (二)监察法法典化的规范基础具备

  

   “判断某一领域法律是否到了法典化的恰当时机,最为直观的依据便是作为法典编纂规范来源的相关法律是否初具规模、初成体系。”监察法领域的法律规范体量与民法、教育法、环境法等部门法相较而言有所差距,但这并不意味着当前不具备支撑监察法法典化的规范基础。并且,也并非要等待所有监察领域的法律法规都尽善尽美才能制定法典,1910年法国劳动法典就是例证。当下,监察法律规范、监察机关内部的规范性文件、与监察活动相关的党内法规或党内规范性文件等已经初具规模、初成体系,初步构筑了监察活动的基本规范依据。

  

   首先,从监察立法的进度来看,《监察法》作为“基本法”,构造了监察法规范体系的基本秩序。随后出台的《政务处分法》、《监察官法》、《监察法实施条例》等法律法规进一步发展了监察法规范体系,弥补了《监察法》中的诸多不足。

  

   其次,监察机关在实践中也出台了诸多规范性文件,它们实际上构成监察机关工作的内部秩序,在实践中发挥着重要的指引作用。例如,《监察法实施条例》中关于管辖的规定就是吸收了《国家监察委员会管辖规定(试行)》中的部分内容。可见,在法典编纂过程中,规范性文件发挥着重要的支撑作用,使监察法典更具操作性。

  

   最后,受纪检监察合署办公体制影响,关于纪检监察活动的党内法规以及党内规范性文件亦可作为监察法法典化的规范基础,对监察法典编纂起到重要的借鉴作用。例如,《监察法》第36条建构了“各部门相互协调、相互制约”的监察工作机制,但内容较为原则。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第11条、第12条对这一工作机制进行细化,起到了实际上的制度建构功能。当然,由于本文提倡实质法典化,并非将党内法规或党内规范性文件直接进行汇编,而是经过调适与整合,使党内法规或党内规范性文件对国家法体系秩序发挥好正向影响。

  

   (三)监察法法典化的现实条件充分

  

   第一,体制条件适配。既有研究指出,行政法领域难以推进法典化的理由之一在于行政体制存在条块分割的格局。因此,异质性的单行立法能够更灵活、更有效地帮助行政机关解决实际问题。同样,有研究指出,德国环境法典编纂失败的原因之一就在于联邦与州之间存在纵向利益冲突,以及联邦部门之间存在横向利益冲突。不同的是,我国监察体制的特征是“上命下从”的“一体化”体制,能够提升监察资源配置的合理性,提高监察效能,实现上级监察机关对下级监察机关的有效监督,防止监察权滥用。同时,在纪监合署办公的体制逻辑下,受执政党纪律检查体制改革要求强化上级纪委对下级纪委领导的影响,监察机关内部的上下级间领导关系实际上要强于行政机关、检察机关。监察体制这一特征决定了“各级监察机关自身是一个不可分割的整体”,在一定程度上具备了克服“条块分割”、“地方化”等问题的体制条件,能够避免因利益冲突而阻碍法典化进程的情形出现。

  

   第二,立法经验充足。若对比先后出台的《监察法》、《政务处分法》、《监察官法》,能够发现监察领域的立法技术不断成熟,这为监察法法典化奠定经验基础。当然,更为重要的是《民法典》的成功编纂为监察法法典化提供了可资转换的立法经验,如《民法典》编纂中提出的“总—分”式体例结构为监察法典的体例结构设计提供重要借鉴。此外,“环境法典”、“教育法典”、“劳动法典”等部门法法典化的理论研究亦提供了重要指引,如“环境法典”倡导以“法典+单行法”的双法源格局实现框架性的法典编纂,这为监察法典应对体系性与开放性之间的矛盾提供了新的思路。

  

   第三,实践探索丰富。一方面,诸多典型的监察案例为监察法典的编纂提供可资利用的经验素材。如中央纪委与国家监委先后发布两批“执纪执法指导性案例”,它们直指纪检监察实践中腐败行为的定性量纪、纪法条规适用等问题,在助力监察法规范精细化方面发挥着重要作用。另一方面,实践中诸多“地方智慧”亦可资利用。例如,虽然法律规范层面缺乏检察机关提前介入监察调查活动的统一规则,但实践中亦有不少地方监察机关与检察机关联合制定规范性文件,这为监察法典中的相关制度设计提供启发。

  

   三、监察法法典化的核心要求与基本框架

  

   前文已论述了监察法法典化的必要性与可能性,从而证明了“监察法应当实现法典化”这一命题。在此基础上,需要进一步明确“监察法如何实现法典化”,这其中包含两个核心议题:其一,监察法典的编纂需要遵循哪些核心要求?其二,监察法典的基本框架应当如何设计?

  

   (一)监察法典的体系性要求

  

   法典编纂的意义在于实现法规范体系化,这意味着体系性是法典编纂的基本要求。法典编纂的体系性主要从两个方面考量:一是监察法典本身的体系性考量,二是整体法秩序的体系性考量。

  

   监察法典本身的体系性主要涉及四个方面:一是“内容全面性”,即要求监察法典应当全面涵盖其所要调整的内容。二是“形式一致性”,即要求监察法典的编纂应当注重相同概念、规则、制度之间的一致性,以及不同概念、规则、制度之间的协调性,避免前后矛盾与重复。三是“内在一致性”,即要求监察法典中各项基本原则之间保持动态协调。四是“逻辑自足性”,即要求监察法典中的概念、规则、制度是按照逻辑编排,从而使监察法典形成一个连贯的、逻辑自洽的整体。

  

   监察法典还须与整体法秩序保持协调。一方面,要确保监察法典与相关部门法以及党内法规协调,注重不同规范对监察法典可能产生的投射与约束效应,这亦是对当下“法法衔接”、“纪法贯通”要求的立法回应。另一方面,要确保监察法典与多线程改革之间的适配性,尤其要处理好“监察体制改革”与“以审判为中心”改革之间的关系。根据司法最终原则的法理以及《监察法》第33条的规范目的,监察法典也应当按照“以审判为中心”的司法规律进行建构。因此,如何转变当前监察立法的职能化思路,重视审判权对监察权的有效制约,防止“监察中心主义(调查中心主义)”的出现,是监察法典需要直面的问题。

  

   (二)监察法典的开放性控制

  

   若不保持监察法典的开放性,将可能导致监察法典僵化,监察法规范无法适应以及推动社会发展,从而出现“解法典化”危机。因此,监察法典的建构应当在体系性与开放性之间寻求平衡。当然,法律规则应当保持稳定是公认的法治原则之一。监察法典是规范监察活动基本秩序的法律,也应当具有相对稳定性。这意味着监察法典不可能完全与社会变迁保持同步,监察法典的开放性应当保持限度。

  

   首先,监察法典中的制度设计必须选择具有稳定性、完整性、有经验基础的制度。如果监察法典经常变动,法典的体系性将被破坏。例如,由于国际局势多变以及涉及的职能部门众多,关于“国际反腐败合作”的监察法规范存在较大变动的可能,不宜全面纳入监察法典。

  

   其次,需要通过程序规则来控制监察法典的变动,即在监察法典中明确法典修正的条件、方式、程序。在修正条件方面,应当确保修正行为不会引发监察法典的体系变动。监察法典的修正可以采取两种方式:一是以修正案的方式对监察法典进行审慎的局部修改,如刑法典的修正便是以修正案的方式进行,从而维护了刑法体系的稳定性。二是允许适量的单行法存在,从而发挥单行法细化、补充法典的作用,如环境法领域所提倡的“适度法典化”的核心要义便是建构“法典+单行法”的双法源格局。但是,考虑到单行法对法典秩序可能产生的不利影响,单行法的出台必须符合合法性(不得与法典相抵触,且须保持价值一致性)与必要性(属于法典尚未涉及的内容)。并且,单行法与法典的关系在法理上应当认定为“基本法”与“普通法”的关系,从而维护法典的权威性与稳定性。此外,监察法规、规范性文件等应当按照更加严格的合法性与必要性标准进行控制,并建立人大主导的监察法规、规范性文件的备案审查机制,以确保监察法规、规范性文件与监察法典之间的协调性。

  

   (三)监察法典的人权保障底色

  

监察法虽然以“控制腐败犯罪”为任务,但仍然会涉及“控制犯罪”(发现真实)与“人权保障”两种价值之间的内在张力。有学者指出:“当前反腐败行动在发现实质真实和保障人权两大价值取向方面,更侧重于发现实质真实。”但是,从“控制犯罪”到“人权保障”的价值导向更迭是世界各国反腐败制度发展的趋势。“控制犯罪”的同时不能突破“人权保障”的底线,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/136175.html
文章来源:《江苏行政学院学报》2022年第4期
收藏