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陆铭:如何建设理想城市?关于人口、住房与公共服务配套

更新时间:2022-08-18 09:10:22
作者: 陆铭 (进入专栏)  

   提要:近日,国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》(以下简称“方案”)。方案提出,要提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平,促进大中小城市和小城镇协调发展,形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

  

  

   1.城市群、都市圈与大城市

  

  

   城市群一体化是指围绕着一个或几个中心城市,相互之间关系比较紧密的一组大中小城市一体化的发展形态。所谓一体化,是指在商品和生产要素在城市间的流通,不受行政边界的限制。根据我国对统一大市场的要求,不同城市之间的一体化,就要求在市场的准入标准、监管标准等制度方面没有差异,为商品和生产要素的自由流通,提供制度保障。

  

   在这样的制度之下,城市群最终达到的状态就是,城市群内部的大中小城市,以及小城镇和农村之间,形成以中心城市为核心带动,向外辐射的城市网络形态。并且,不同规模的城市之间相互分工,中心城市更多地发展现代服务业,特别是生产型服务业,中心城市的消费服务业也具有强大的规模经济。而大城市的外围、近郊,和一些中等城市的产业结构,更加偏向于制造业,并跟中心城市的服务业形成紧密的联系。中心城市的服务业可以赋能近郊和周边城市的制造业,形成产业链分工。城市群外围较偏远的地方,产业更加偏重在农业和旅游,一些自然资源比较丰富的城市,也可能发展资源型产业。

  

   与城市群相比,都市圈的范围则要小得多。城市群一体化发展的范围,城市与城市之间的距离可以达到两三百公里,比如长三角城市群,以上海为起点,距离长三角城市群的边界甚至能达到四五百公里。

  

   相比之下,都市圈的范围,更多是一个通勤圈的概念。都市圈的外围地区跟中心城市之间,经济联系的紧密程度要超过城市群。从空间的梯度关系上看,也仍然会呈现出中心城区更加偏向于现代服务业,以及具有规模经济的消费服务业,外围会布局一些制造业,再外围也可能会有农村地区,向中心城市提供生鲜瓜果蔬菜,或生态旅游等产品。此外就是居住功能,在都市圈外围地区的很多居民,就业地在都市圈中心地带,每天通勤往返于中心城区与居住地之间。因此,都市圈也可以理解为一个在经济意义上一体化的大城市,它可能跨越几个甚至十几个在行政意义上的城市单位。

  

   总结而言,首先,城市群的范围远远大于都市圈。例如京津冀、长三角、珠三角是城市群。但是都市圈往往是以一个大城市为核心的一小时通勤圈,例如上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等。

  

   其次,城市群是多中心的,如长三角城市群,由上海、南京、杭州、合肥等几个大城市带动周边发展而来。而都市圈往往是单中心的,例如上海都市圈,上海中心城区是绝对的中心地带,人口密度和人流向外依次递减。需要说明的是,这里的单中心,指的是人口密度和人流这一梯度意义上的单中心。如果从功能角度来讲,都市圈也是多中心的,比如上海及上海的近郊,再往外延伸到昆山、太仓、嘉兴一带,有的地方发展制造业,有的地方发展金融,有的地方发展高等教育。

  

   第三是通勤的方式和频率,都市圈范围内,更多地依赖于轨道交通,特别是地铁和私家车,来形成日通勤圈。而城市群内部的城市之间,更多依赖于城际铁路、高铁和高速公路来通行。这里必须要区分通勤和通行这两个词的含义。

  

   最后,从功能角度来讲,城市群内部的不同地区,特别是不同大城市之间,产业结构还是有一定的重合。比如上海、杭州、南京、合肥这几个城市,都有各自的现代服务业,以及高科技、教育、金融等等。但是,都市圈范围之内,不同地区的分工更加清晰,比如上海都市圈,大量的高科技、金融、文化、教育等现代服务业集中在上海,特别是上海的中心城区,外围就更多地发展制造业,再往外围,就发展农业生态旅游等。

  

  

   2.健全城市群和都市圈协同发展机制

  

  

   当前,中国已经发展到了城市群和都市圈一体化发展的阶段,必须要求部分经济功能与行政管辖功能适度分离。需要有一体化的职能,可以从整个城市群或都市圈的层面,来统筹协调一些跨越城市边界,甚至省级边界的事项。

  

   例如长三角内部要建设一条跨城市的城际铁路,如何协调不同城市进行共同投资。再比如,医保的跨地区结算,社会保障一体化,以及在发展水平接近的大城市之间,进行积分落户累计互认等。这些一体化举措,都需要有制度的跨区衔接。

  

   在跨行政边界协调方面,都市圈面临的问题更大。理论上说,都市圈内,核心大城市和周边的中小城市之间,对基础设施、公共服务的一体化,以及分工和利益共享机制的意愿更为强烈。然而,行政管辖边界的存在,却对都市圈同城化发展形成了更大阻碍。同样是基础设施建设,城市群之间建设高速公路网和高铁,可以由国家来统一规划,一体化障碍没有那么明显。但是,如果在都市圈范围内建一条地铁,从中心城市延伸到周边的中小城市,却涉及到土地制度和公共服务等行政管辖边界问题。当面临跨市、甚至跨省的边界时,如果不能一体化连片发展,就会导致在边界处形成发展洼地。

  

   先看土地。我们传统的城市规划,往往以各自行政管辖边界为范围,来进行土地的规划。但是,都市圈内建设的轨道交通,所穿过的土地,可能是大城市的郊区,可能是农田,甚至是基本农田。那么,未来都市圈的同城化跟当前的土地制度之间形成的矛盾,就会日益凸显。

  

   再看人口。由于当前的公共服务和社会保障,很大程度上仍然以行政管辖边界来进行配置,甚至是按照户籍和非户籍来配置,尤其是子女教育、公租房、廉租房等服务。随着未来都市圈的同城化程度提高,住在外围的一些人口,就业和通勤往往跨越城市行政管辖边界,甚至是省级行政管辖边界。在现有配置体系下,这些人在中心城市创造了经济价值以及税收,但却无法享受与之匹配的中心城市的公共服务。因此,需要在都市圈之内,中心城市、中心城区跟郊区和外围的中小城市之间,形成一体化的发展和利益共享机制。

  

   当前,我们的跨城市和跨省级的协调机制在逐渐建立。例如长三角从上世纪80年代开始,就设有长三角办公室,如今长三角“三省一市”有越来越多的跨省协调机制。但是,要让一体化协调机制,在城市群和都市圈范围之内,更多更好地发挥作用,未来要突破的重点是利益共享机制。

  

   可以借鉴一些国外的先进经验,如欧盟内部,有一些跨越国家边界的发展区,国家之间在谈好税收共享机制以后,就可以在跨界的地区成立产业区,来共同发展。此外,还可以根据国内实际情况,进行带有中国特色的创新机制。比如近些年的飞地经济,就是这样一种模式。即将飞地建在中心城市的外围地区,由中心城市提供技术和产业发展经验,甚至扶持资金,而建设用地指标由外围来提供,大家共享税收。有些占地比较大的飞地,也可以建立在较偏远的地区。

  

   但是坦率地说,飞地经济模式并不能完全解决城市群和都市圈一体化面临的问题。因为,随着生产要素市场的一体化,大量的经济和人口向中心城市和以中心城市为核心的都市圈聚集(这是一个客观趋势)。与之相应,不同地区之间的经济规模差距和税收规模差距就会逐渐扩大。因此,需要建设更多的一体化机制,让中心城市所产生的经济增长效应与外围地区共享。例如,探索在城市群范围之内进行转移支付,通过财政方式加大对外围地区的投入;或通过一体化基金,对外围地区进行投资,特别是对有当地发展比较优势的产业进行投资;也可以是相对发达的地区与相对欠发达地区,进行一对一的结对等。

  

  

   3.人口集聚与公共服务配套

  

  

   要看到,人口向以中心城市为中心的都市圈集聚,是一个客观规律。人口的集中会带来基础设施和公共服务的需求。因此,一个总体方针是,要不断地顺应人口的增长趋势,来优化基础设施和公共服务的数量、质量、空间布局。

  

   具体到住房,就要增加相应的住房用地,并在此基础上,进一步优化住房供应的结构。通过增加住房供应的总量,让商品房的价格不要涨得太快;与此同时,通过增加公共租赁住房的土地供应比重,让暂时买不了房、收入不够高的一部分群体,也能够满足居住需求。

  

   住房的空间布局上,要考虑到一些就业在城区,但收入并没有那么高的群体。尤其是消费型服务业领域,如餐饮、外卖快递、家政服务员和超市的工作人员等等。这就需要在中心城区也适当地布局公租房。不能因为中心城区地价很贵,所以在中心城区开发商品房,而把公租房都布局在郊区,甚至外围的一些地带。这可能会导致中心城区的住房供不应求,而较偏远的地方公租房闲置的现象。实际上,在我们一些大城市的发展中,已经出现了这种我称之为“空间不匹配”的情况。

  

   其次,公租房的需求主体,主要来自于相对低收入的群体,这其中很有可能就包含了一些外来人口。那么,如何让公租房,以低收入为标准,覆盖到外来人口,而不完全按照户籍身份来提供,这是要不断地突破的。我们实际上也在突破。但当前更多地是按照行业或者重点企业来进行提供。未来是否可能逐渐过渡到以收入和就业为实施标准,让家政服务员,外卖小哥等群体(特别是灵活就业者),也能纳入住房保障体系。

  

   公共服务的提供,也要逐渐适应常住人口的数量结构和空间布局。一是目前没有与户籍等挂钩的公共服务,如文化体育设施、公共卫生等,这部分比较容易解决,主要是要适应常住人口的增长,而提供增量的公共服务。二是与户籍挂钩的,如教育、公租房/廉租房等。这部分主要还是要去适应总人口的增长,逐渐地把公共服务的提供与常住人口挂钩,而不是根据户籍挂钩。三是与房子属性挂钩的一些公共服务,比如教育。理想状态下,长租租户在享受公共服务方面,应该要能够逐渐与购房者实现平等待遇。这一点目前仍然任重而道远。

  

   目前在国家层面,已经非常明确,要让公共服务的提供按照常住人口来配置。但是还有很多细节,我们期待随着改革的逐渐深化,能够慢慢达到理想状态。

  

  

   转自:21世纪经济报道

  


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本文责编:陈冬冬
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