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陈红彦:欧盟碳边境调整机制的合法性考辨及因应

更新时间:2022-08-18 08:59:10
作者: 陈红彦  

   内容提要:欧盟委员会《碳边境调整机制条例(建议稿)》要求进口商对调整范围内的进口产品需购买与排放配额价格相挂钩的进口许可,旨在取代免费配额制度,用以解决碳泄漏问题。从其合法性上观察,欧盟的碳边境调整机制试图以单边手段矫正各国之间差异化的气候政策,明显漠视了他国实施的碳定价以外的减排制度,有违调整气候变化的国际法规范。从条例内容观之,尽管欧盟在规则设计方面下足了功夫,但依然难掩与WTO非歧视原则的相悖,尤其是强行要求他国采用与欧盟相一致的减排机制的做法,事实上构成了一种武断的、不合理的贸易限制。基于碳边境调整机制新的发展动态,我国应给予重点关注并作出精准判断,尤其需要高度警惕发达国家之间可能的抱团行为,要旗帜鲜明地反对欧盟的单边行动,对欧盟在气候和贸易领域的可能动议在进行客观判断的基础上找寻因应之策。

   关 键 词:欧盟  碳边境调整机制  巴黎协定  WTO

  

  

   2021年3月10日,欧洲议会通过了《与WTO相符的欧盟碳边境调整机制的决议》(European Parliament Resolution of March 2021 Towards a WTO-compatible EU Carbon Border Adjustment Mechanism,以下简称CBAM决议),①原则上同意在欧盟建立碳边境调整机制。随后的7月14日,欧盟委员会公布了《碳边境调整机制条例(建议稿)》(以下简称CBAM建议稿),②由此,近年来持续受到舆论关注的欧盟“碳关税”立法进入了快车道。然而,作为一种基于环境诉求的单边贸易措施,碳边境调整机制(CBAM)的合法性取决于与全球气候法治和多边贸易体制的关系,而中国作为全球最大的温室气体排放国、第二大经济体及欧盟最主要的经贸伙伴,CBAM的最终施行无疑事关中国的切身利益,必须要谨慎对待和积极应对。

  

   一、欧盟建立碳边境调整机制的因由及要点

  

   (一)碳边境调整机制的立法动机

  

   解读欧洲议会CBAM决议和欧盟委员会CBAM建议稿不难发现,欧盟建立碳边境调整机制的主要目的在于应对新形势下削减直至取消欧盟碳排放交易制度中的免费配额问题,这是一直困扰欧盟碳排放交易制度的老大难问题。

  

   2003年欧盟制定《碳排放交易指令》,2005年实施碳排放权交易制度(EU Emissions Trading System,以下简称欧盟ETS),现已实施到第四阶段(2021-2030)。根据制度安排,欧盟ETS运用总量控制和交易手段来管控受监管企业的碳排放,后者需要在配额范围内进行碳排放,一旦超出配额,只能通过市场交易向配额有盈余的主体购买。尽管《碳排放交易指令》要求企业初始配额的获得应以拍卖取得为原则、免费获取为例外,但在ETS实施的第一阶段和第二阶段(2005-2012年期间),欧盟几乎是以完全免费的方式发放初始配额的,此举不仅难以有效促进受监管企业减少碳排放,甚至还会让不少企业因此获得意外之财,③导致质疑与批评声不断。④

  

   实施免费配额的初衷,一在减少制度实施初期的政治阻力,二在解决碳泄漏问题。到今天,目的只剩下后者。欧盟认为,在欧盟和其他市场所在地的气候目标、环境标准、气候政策不一致的情况下,企业为了利用欧盟境外更宽松的监管标准,而将碳密集型生产和服务从欧盟迁出,或者欧盟的产品被碳密集程度更高的进口产品所替代的做法属于碳泄漏。⑤为了应对这一风险,欧盟ETS为碳泄漏部门量身打造了一套特殊规则,即根据“碳泄漏清单”确定的碳泄漏部门,将在免费配额的发放方面受到专门照顾;未进入“碳泄漏清单”的其他部门,则须加快对其免费配额的改革。

  

   为了落实2016年11月4日起正式实施的《巴黎协定》中确立的自主贡献目标,欧盟修改了ETS第四阶段的免费配额规则。依据新规,不受碳泄漏影响部门的免费配额将逐步削减,至2030年完全取消;遭受碳泄漏影响的部门,则加快免费配额的改革。2018年是改革完成的最新时间,但欧洲审计院的统计数据显示,改革的力度十分有限。详言之,改革后第四阶段虽然遭受碳泄漏风险的工业部门的数量会显著减少,即从第三阶段第二期(2015-2020年)的153个部门减少到第四期的50个部门,但是这50个部门的工业排放在全部工业排放中的占比只是从改革前(2015-2020年)的98%降至改革后的94%,未见明显降低。⑥也就是说,绝大部分的工业排放依然受到碳泄漏制度的庇护,对清单内的这50个部门来说,只要是达到欧盟实施排放产品基准的产品,依然可获得100%的免费配额。⑦可见,改革中的免费配额问题依然突出。

  

   随着传统经济领域竞争力的进一步衰退,欧盟内部逐渐形成了以绿色经济为新的经济发展引擎的共识。2019年《欧洲绿色协议》通过,从经济、能源、建筑、交通、农业等多角度倒逼欧洲的绿色转型。根据该协议,2030年要在基准年的基础上将削减温室气体的目标从之前的40%提高至55%,2050年实现碳中和。⑧其中2030年目标已被更新为欧盟的自主贡献目标,成为其在《巴黎协定》下有约束力的承诺;而2050年的碳中和目标也将被纳入《欧盟气候法》而具有约束力。

  

   面对新一轮的改革压力,免费配额问题再一次凸显。欧盟认为,当受碳泄漏威胁的部门不能再被免费配额制度保护时,就必须要有其他制度作为填补,而CBAM就是这个制度。如果说免费配额意在为欧盟企业减负,那么CBAM则反其道而行之,通过增加欧盟外企业的排碳成本,来拉平境内外企业的碳定价成本,用以避免碳泄漏。对于这一立法初衷,CBAM建议稿第1条作了明确表态:“该机制通过对进口产品适用与欧盟ETS相当的一套规则,构成欧盟ETS的重要补充。它将逐步取代欧盟ETS中的免费配额制度,防止碳泄漏。”⑨

  

   (二)CBAM建议稿中的几个关注点

  

   CBAM建议稿共11章36条,另有5个附件,涵摄如下值得关注并需要作进一步研究的内容。

  

   1.适用范围

  

   根据建议稿第2条的规定,该条例仅适用于从第三国进口的清单内产品。该清单被规定在条例的附件1中,目前的清单内产品仅包括水泥(含4个子类别)、电力、农药(含5个子类别)、钢铁(含12个子类别)和铝制品(含8个子类别)这五大类别。受监管的温室气体主要为二氧化碳,同时,对农药类产品还包括氧化亚氮,对铝制品还包括全氟化碳。与CBAM决议相比,所确立的总体调整范围明显偏小,没有囊括炼油、造纸、玻璃、化工等部门。⑩根据欧盟委员会的解释,适用范围的选择考虑了不同部门碳泄漏的风险,风险越高,越应该纳入适用范围。同时,还纳入了实施的复杂性及监管成本的考量。比如,由于目前的技术很难对有机化工、炼油产品准确界定其排放含量,所以暂时不纳入CBAM的适用范围。(11)后续会逐步扩大适用范围,达到与欧盟ETS的覆盖范围相当。

  

   在适用地域上,附件2明确排除了冰岛、列支敦士登、挪威和瑞士等四国。前三个国家都属于欧洲经济区,也是欧盟ETS目前所覆盖的范围;而瑞士国内的碳交易市场已在2020年正式与欧盟ETS连接,(12)所以四国的企业已经承担了与欧盟ETS相一致的碳定价成本,故而被排除适用。按照欧盟委员会的思路,如果今后有其他国家的碳定价制度与欧盟ETS发生连接,那么也可以纳入附件2的适用范围,从而免于适用CBAM。(13)

  

   2.操作流程

  

   根据建议稿的要求,条例的执行由每个欧盟成员国指定专门的主管机关负责。(14)一般而言,涉及纳入清单管理的产品,进口商需在产品进口前向企业所在地的CBAM主管机关申请授权,获得授权后,才能够进口。(15)作为申报人,获得授权的进口商应当记录和保留有关进口产品数量、排放含量等相关文件,以留待查验。每年的5月31日前,进口商需向主管机关提交上一年的CBAM申报书,主要涉及前一年度清单内进口产品的数量、这些产品的排放含量、根据排放含量确定的CBAM进口许可的数量等内容。(16)尽管建议稿允许进口商在任何时间购买进口许可备用,但仍须注意两点:一是每年5月31日前自有账户上必须有足够支付上一年度所有进口产品排放含量所需的进口许可;二是确保每季度末自有账户上的进口许可数量要达到按照默认值计算的自年初开始全部进口产品排放含量所需的进口许可的80%。(17)对于每年多余的进口许可,条例允许进口商按原价向主管机关提出回购申请,但最多只限于其所购进口许可总量的三分之一。(18)未经许可进口清单内产品的,或者在申报中虚假陈述的,或者未在规定期限足额购买进口许可的,进口商都将面临一定的处罚。

  

   3.确定进口许可的具体方法

  

   与欧盟ETS中的配额相类似,建议稿中确立的进口许可属于产品所需承担的碳定价成本。进口商最终缴纳的进口许可成本由产品的排放含量、单位进口许可的价格两个变量决定。为此,建议稿附件3规定了产品排放含量的一整套计算方法。从总体看,只有直接排放才会被计算在内,(19)之前CBAM决议有关同时纳入直接排放和间接排放的建议,(20)并未被建议稿所采纳。此外,建议稿还对电力产品和其他产品排放含量的计算方法给予了差异化处理,即电力产品原则上采用附件3规定的默认值来确定,除非进口商主动提出申请才会据实计算其排放含量;其他产品则正好相反,原则上应当根据附件3的方法确认其真实的排放含量,只有当真实的排放含量无法确定时,才会考虑使用附件中的默认值。(21)

  

   至于排放许可的价格,则由欧盟委员会依据欧盟ETS配额拍卖收盘价的每周均价确定。(22)另外,结合建议稿第2条第12段和第9条的规定看,如果进口产品在其产地已经承担了碳定价成本,包括碳税和排放贸易下的排放配额,那么在提供一系列的证明材料,包括没有取得出口返还或其他形式的出口补偿后可以主张CBAM的扣减。

  

   由是可见,虽然CBAM的进口许可在总体上与欧盟ETS配额高度关联,但两者在价格的计算、可否交易及时间的有效性等方面,依然存在明显差异,这主要是基于兼顾CBAM作为防止碳泄漏的制度工具属性、灵活性和运行成本等的多重考虑。(23)条例自2023年1月1日开始实施,2023年至2025年是其过渡期,在该期间进口商主要承担报告义务,无须购买进口许可;过渡期结束后,从2026年1月1日开始,所有规定将正式生效。(24)

  

   二、欧盟碳边境调整机制与全球气候法治的相符性

  

欧盟实施CBAM的目的非常明确,就是要逐渐替代免费配额制度,以阻止碳泄漏。其认为,CBAM将使欧盟境内和境外的产品处于相同的碳价格水平,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:法学,2021年第12期
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