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陈红彦:欧盟碳边境调整机制的合法性考辨及因应

更新时间:2022-08-18 08:59:10
作者: 陈红彦  
由此可确保欧盟的气候目标不会因为企业向其他地区转移生产而受到减损,这有助于《巴黎协定》控温目标的实现。(25)

  

   然而,从气候变化法的角度观察,欧盟的CBAM至少存在两个方面的问题。

  

   其一,欧盟试图以单边措施矫正各国之间差异化的气候政策,这违反了现行的全球气候法治。欧盟实施CBAM的逻辑起点是各国的气候目标、环境标准、气候政策的不一致,(26)其行为的实质就是要推翻这些不一致,力图实现整齐划一。然而,作为全球气候法治的两大基石,《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》从未为各国设定统一的气候目标、环境标准和气候政策。《联合国气候变化框架公约》第3.1条规定:“各缔约方应当在公平的基础上,并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力,为人类当代和后代的利益保护气候系统。”共同但有区别的责任以及各自能力原则因此成了全球气候法治的基本原则。《巴黎协定》不仅再次重申了这两个原则,而且通过国家自主贡献的制度设计,确认了每一个缔约国有权个性化地承担《巴黎协定》的义务。也就是说,现有的国际气候条约从未为缔约方设定统一的环境标准和气候政策,各国有权利根据本国实际设定具体的减排目标,采取适当的气候政策。

  

   其二,欧盟CBAM偷偷进行了一次重要的概念转换,进一步带来了合理性危机。“碳泄漏”是欧盟实施CBAM的主要原因,“碳泄漏”概念是政府间气候变化专门委员会(IPCC)在2007年的评估报告中提出的,指的是没有采取国内减排行动的国家增加的碳排放与采取国内减排行动的国家减少的碳排放的比值,(27)其所强调的是因不同国家减排行动不一致而可能带来的碳排放在国际间的转移。然而,欧盟CBAM则将上述“不同国家减排行动的不一致”偷换成了“不同国家碳定价的不一致”,在其看来,CBAM可以使欧盟境内与境外的产品处于相同的碳价格水平,如此可确保企业不会因减排成本的差异而进行产业转移。

  

   事实上,企业承担的减排成本绝非只简单地通过碳价格体现出来;各国的减排行动也决不仅仅是设立碳定价机制。在促进低碳转型的过程中,除了要依靠技术手段外,行政手段和经济手段也为各国所普遍采用。行政手段具有强制性特征,如各种排放标准、技术要求等,至今依然是各国治理环境污染的最主要手段。即便是市场化程度非常高的国家,如美国,在碳减排领域,目前也主要依靠行政手段而非市场手段。比如,在对气候问题相对友好的奥巴马政府时期,曾力推在全美实施碳排放交易制度,但受两党政治的影响而流产。(28)随后又力推《总统气候行动计划》,强调通过行政手段大规模减少温室气体排放,以便绕开当时由共和党占主导的国会的牵制。(29)现任总统拜登从竞选开始就向选民承诺了所谓的“拜登计划”,表示从上任起,就动用一切行政手段促进碳减排的最大化。比如,通过行政手段对油气的甲烷排放进行限制;利用联邦政府采购体系促进清洁能源和零排放;通过更严格的新能源经济标准,促进运输业的减排;制定更严格的建筑能效标准;要求上市公司披露运营和供应链中的气候风险和温室减排等。(30)经济手段则主要通过“污染者付费”原则,将污染成本通过某种形式转化为价格,并内化于产品或服务中。在碳减排领域,经济手段主要包括碳税和碳排放交易两种主要形式。

  

   从实际效果观察,无论是行政手段还是经济手段,都会构成市场主体的成本,并不是说,只有直接以价格形式表达的经济手段才构成企业的减排成本,而不直接以价格表达的行政手段不构成企业的减排成本。比如,美国前总统特朗普就曾宣称,通过废除奥巴马政府时期推动的主要行政减排措施《清洁电力计划》,到2030年相关市场主体将会因此节省因执行规定而额外产生的330亿美元的遵从成本。(31)于政府而言,究竟是采用行政手段还是经济手段,是各国政府的选择,当下并不存在一个国际条约限制政府的这一选择权。相反,《巴黎协定》第6条第8款明确肯定了各国采用非市场化的合作机制来促进各国实现国家的自主贡献。这样看来,出口国完全可以自主决定采用何种手段来促进减排,即便出口国没有采用市场化的碳定价手段,也决不意味出口国的企业不承担碳减排成本,也决不必然意味各国减排行动的实质差异。可以说,欧盟以境内外产品处于不同的碳价格水平为由主张碳泄漏,是一次精致利己的概念偷换。

  

   三、欧盟碳边境调整机制与WTO的相符性考察

  

   近年来,有关“碳关税”的报道一直不曾从大众的视野中消失,(32)此番欧盟的CBAM是对此的又一次重要尝试。学界更多地是将碳关税视为一种单边贸易手段,关注其在多边贸易体制下的合法性问题。对此,欧盟显然是心知肚明的。正因为如此,欧洲议会直接使用了《与WTO相符的欧盟碳边境调整机制》作为决议的标题,并在总共49段正文文本中使用了15段来阐明CBAM与WTO相符的重要性和关键点。(33)而在7月的CBAM建议稿的解释性备忘录中,也专门表达了CBAM与WTO相符的观点。(34)客观来看,目前CBAM建议稿的规则设计,欧盟委员会确实在此方面做出了细致的安排,但即便如此,仍难掩其与WTO不符的疑虑。

  

   (一)针对与WTO的关系,CBAM建议稿所作的特别考量

  

   欧盟非常清楚,作为一种在进出口环节创设的单边机制,其主要的国际法约束来自WTO。而从国内外学者有关碳关税的先期研究成果看,单边CBAM对WTO的胜算主要来自WTO第20条有关环境保护例外的规定。所以,只有强调CBAM的环境保护属性,才有可能扫除实施的法律障碍。

  

   对于此,欧盟方面至少做了如下的努力:一是,将CBAM嵌入欧盟一揽子气候措施之内,强化其环境保护的属性。从CBAM决议到CBAM建议稿,欧盟反复强调了CBAM是应对气候变化的制度,而不是单边贸易保护的手段。其坚称CBAM的出台在国际层面有两个主要的支撑——《巴黎协定》和联合国环境署的《排放差距报告2019》(该报告敦促G20国家为实现《巴黎协定》1.5度的控温目标而采取更多的有效措施);(35)在欧盟层面也有两个主要的支撑——《欧洲绿色协议》和欧洲审计院的《欧盟排放贸易:免费配额需要更好的定位》,前者全面强化了欧盟在《巴黎协定》下的自主贡献目标,提出了2050年实现碳中和。为此还制定了一揽子计划,其中立法层面的改革主要包括制定并实施欧盟的《气候变化法》、修改《能源税指令》、加快对欧盟ETS免费配额的改革及实施CBAM,而欧洲审计院的上述报告专门针对了欧盟ETS免费配额改革的问题,并由此进一步论证了引入CBAM的合理性。上述四个文件构成了欧洲议会和欧盟委员会在决议和建议稿中所宣称的CBAM出台的主要背景。(36)比于2012年欧盟强推航空领域的碳关税,此次推出的CBAM可谓是布局周延,心思缜密。其反反复复地向国际社会传递出这样的信息:欧盟是《巴黎协定》最积极的践行者,是大国中最负责任的气候引领者。欧盟CBAM的出台正是对上述角色的再一次证明和诠释,只和气候变化议题有关,与贸易保护无关。

  

   二是,CBAM的设计与欧盟ETS更加协调,体现出从生产端到消费端全方位地促进减排的整体性原则。在具体的制度设计中,CBAM其实存在很多种可能性。西方经济学者曾经认为,相比于承担了碳定价成本的进口国产品而言,未承担碳定价成本的第三国产品构成了倾销产品或者受补贴产品,(37)因此可以将CBAM直接设计成反倾销税或反补贴税。这一方案显然未被欧盟采纳,因为它与WTO的反倾销和反补贴规则相去甚远。(38)之前更多的学者建议将欧盟ETS直接扩大适用于进口产品,并且认为这是WTO所允许的边境调整机制,(39)其背后所依据的逻辑是,欧盟ETS对境内产品的收费在本质上和对境内产品的征税无差别,而且构成一种流转税,而非所得税。而WTO允许成员国对流转税进行边境税收调整,以体现流转税的目的地征税原则。但是,这种设计有一个明显的问题,即欧盟ETS所产生的“费”是否构成WTO边境调整制度所允许的“税”?(40)欧盟CBAM的设计虽与欧盟ETS保持了高度的关联性,但其实是一套专门适用于进口产品的制度。这种制度设计不必再纠缠于CBAM是否构成“税”这一先决性问题。依据欧盟的逻辑,作为全球第二大消费市场,欧盟应该勇做标准的制定者,(41)要强调消费者在能源转型中的中心作用。(42)通过对境内生产的产品适用ETS,对进口产品适用CBAM,可以同时从生产端和消费端促进减排,这将进一步落实欧盟的气候义务,也是《巴黎协定》所倡导的减排方式。(43)

  

   三是,CBAM建议稿中未规定出口返还的问题,这将进一步强化该制度的环境保护特性。欧洲议会在CBAM决议中建议欧盟委员会为了保护欧洲企业竞争力而考虑出口税费的返还,但必须充分阐述其对气候的积极影响以及与WTO的相符性。(44)显然,欧盟委员会目前暂未找到一个可以兼顾企业竞争力、减排及WTO规则的税费返还方案。尽管在出口环节返还欧盟企业已经承担的ETS成本的确有利于提升这些出口产品在第三国的价格竞争力,但这明显与欧盟的气候义务和WTO义务产生矛盾。

  

   从气候义务的角度看,欧盟有义务促进境内的生产和消费环节减少碳排放。因此,无论产品是否出口,只要它的生产性排放达到了欧盟ETS的适用标准,就应该承担碳定价成本。出口退费将使得一个气候制度瞬间跌落为贸易保护的工具。从与WTO的相符性角度看,尽管WTO允许的边境税收调整包含了进口征税和出口退税两个环节,因为它们都符合间接税的目的地征税原则,但显然WTO所允许的边境税收调整并非欧盟所设计的CBAM,理由是WTO所允许的边境调整只针对间接税,WTO规则无非是再一次确认间接税的目的地征税原则这一国际社会的普遍共识。而欧盟的CBAM显然不具有这种特质,它并非欧盟ETS制度的自然延伸。退一步说,即便它构成欧盟ETS的制度内涵,但欧盟ETS本身是否能构成针对企业的间接税,也是存在极大不确定性的。欧盟委员会显然意识到了上述问题,因此选择不纳入出口返还的规定,这反倒进一步增强了CBAM的环境特性。

  

   除了刻意强调CBAM的环境特性外,在具体规则的设计方面,CBAM建议稿也尽可能地符合WTO的要求,尤其强调与非歧视原则(国民待遇和最惠国待遇)的契合。比如,在CBAM最初的6种设计方案中,存在对进口产品的排放含量是以默认值为基础还是以实际值为基础的讨论,最终选择了以实际排放为基础的方案,(45)这当然是有遵守WTO非歧视原则的考量;在进口许可价格的确定问题上,CBAM坚持与欧盟ETS的配额拍卖价格相关联,以每周收盘的均价作为定价依据;同时,针对2026年CBAM正式实施后欧盟ETS可能依然存在对某些部门的免费配额的问题,建议稿专设第9章对此作出了规定,即进口商提交的许可应该根据欧盟ETS有关免费配额的规定作出对应性的扣除。这些规定都意在保证进口产品的待遇不低于欧盟境内的产品。

  

   (二)CBAM建议稿存在与WTO不符的疑虑

  

WTO副总干事让-马里·波冈在出席欧洲经济和社会委员会有关CBAM的听证会时表达了这样的观点,即WTO并不阻止成员国采取卓有抱负的环境政策,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:法学,2021年第12期
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