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杨宽:《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》的再审查及我国考量

更新时间:2022-08-18 08:49:07
作者: 杨宽  

   内容提要:近年来,外空资源开发技术及外空商业化快速发展,外空资源开发的法律环境出现新变化,使得重新审查《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》的必要性凸显。由于人类共同继承财产概念存在分歧等原因,该协定尚未得到大多数空间活动国家的接受。该协定在建立统一的外空资源开发国际机制方面具有优势,我国应考虑在联合国框架下推动对其进行审查,这是我国主动参与外空资源开发国际立法的有利契机,可以为我国外空资源开发利用活动及商业化发展赢得窗口期。我国在相关谈判过程中,应结合审查进展、主要空间活动国家的态度、我国外空资源开发技术发展水平等具体情况加以综合考量。

   关 键 词:外空资源  外空资源开发  月球协定  人类共同继承财产  外空商业化

  

  

   外空资源开发利用具有极为重要的政治、经济、科技等战略价值。①《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》(以下简称《月球协定》)是联合国五大外空条约中唯一预见到外空资源开发可能性的条约,②在外空资源开发问题上作出了比其他外空条约更具体、更具创新性的规定,但这也导致该协定自缔结以来就备受争议。《月球协定》生效后并未像其他外空条约一样得到大多数空间活动国家的签署或加入。近年来,随着外空技术水平和外空商业化的快速发展,外空资源的开发利用愈加受到国际社会特别是空间活动大国的关注,相关法律问题也成为国际空间法发展进程中的重点问题。关于是否应当对《月球协定》进行审查以及主要空间活动国家是否应加入该协定的争议逐渐成为焦点。在上述背景下,对《月球协定》进行重新审视的必要性日益凸显。

  

   我国正积极开展探月活动。2020年12月,嫦娥五号携带月球样品成功返回,标志着我国探月工程“绕、落、回”三步走规划如期完成,也标志着我国外空资源开发技术水平取得重大进展。③但是在相关国际法律机制缺位的情况下,我国未来的外空资源开发活动可能面临国际法上的不确定性,将对我国外空资源开发及相关产业发展造成不利影响。因此,是否应当参与推动国际社会对《月球协定》进行审查,通过修订该协定或另行协商实施协定第11条的法律文件等方式以构建外空资源开发的国际法律制度,是我国面临的重要现实问题。

  

   一、《月球协定》的缔结背景及其主要法律争议

  

   (一)《月球协定》的缔结背景

  

   《月球协定》是经联合国大会通过的外层空间条约。④20世纪60年代,人类实现首次登陆月球,国际社会对于在外空包括月球和其他天体上获取政治和军事利益的兴趣不断提高。⑤美国常驻联合国代表于1966年6月请求联合国和平利用外层空间委员会(以下简称联合国外空委)尽早召开法律小组委员会会议,准备一项“规范探索月球和其他天体的条约草案”提交联合国大会审议。⑥苏联亦向联大提交了“各国探索和利用外空、月球和其他天体活动的原则条约草案”。⑦

  

   联合国外空委法律小组委员会于1966年审议了上述两项草案及其他国家提出的相关草案建议,但对于诸多事项难以达成一致。⑧各国最为关注的问题主要包括:第一,协定必须确保月球和其他天体仅用于和平目的;第二,协定能否确保月球和其他天体能够被自由探索和利用,无论主体是政府还是私人实体,并鼓励对其开展科学研究;第三,协定能否确保所有人共享外空资源的权利,以及发达国家和发展中国家享有从外空获得惠益的同等机会。⑨

  

   1969年,在阿根廷、法国和波兰提案的基础上,法律小组委员会决定在其议程中加入“关于应对在月球和其他天体上的新活动,包括规制其自然资源的法律制度”的议题。⑩1970年,阿根廷再次提交了一项讨论条约草案的提案,认为联合国《关于各国探索和利用外层空间包括月球与其他天体活动所应遵守原则的条约》(以下简称《外空条约》)无法满足此后人类开展空间活动的法律需求,并建议将月球和其他天体的自然资源作为“人类共同继承财产”(common heritage of mankind)。(11)1971年,苏联提议联合国大会制定一部“月球国际条约”,其认为外空应为“人类共同使用的国际区域”(international area of common use)。(12)1971年11月,联大通过决议由联合国外空委法律小组委员会对该问题进行研究,以起草一部关于月球活动的条约。(13)

  

   除苏联和阿根廷外,美国共提出16项关于该条约草案的提案,其他国家共提出9项相关提案,这体现了当时各国对该问题的重视程度。(14)经过长达8年的艰难谈判之后,《月球协定》于1979年12月5日由联大以协商一致的方式通过。1979年12月18日,协定开放签署,并于1984年7月11日正式生效。(15)

  

   (二)《月球协定》有关外空资源开发的主要内容及其法律争议

  

   《月球协定》有关外空资源开发最重要的条款为第11条。该条第1款规定:“月球及其自然资源均为全体人类的共同财产。”(16)第2款与《外空条约》第2条几乎完全一致,(17)规定月球不得由国家依据主权要求,通过利用或占领,或以任何其他方法据为己有。(18)虽然国际社会对于国家不得将外层空间据为己有达成共识,但其禁止的行为主体是否包括非政府实体或个人,在实践中存在争议。(19)《月球协定》第11条第3款对此进行了进一步解释和澄清,规定月球表面或表面下或其任何部分的自然资源均不应成为任何国家、国际组织、非政府实体或任何自然人的财产。(20)也就是说,不仅国家,私人实体或任何自然人也不能享有外空资源所有权。由此可见,《月球协定》明确了外空自然资源的法律属性为人类共同继承财产。人类共同继承财产概念在国际法上具有特殊的法律内涵,在此概念下,外空资源不属于任何国家或私人实体,任何国家或私人实体不得对外空资源享有所有权,且国际社会须平等分享外空资源开发利用所带来的惠益。(21)

  

   从《月球协定》的谈判历史来看,20世纪70年代初期,苏联在外空和月球探测方面居于领先地位,因此美国最初积极支持将人类共同继承财产写入协定草案。(22)美国代表在1972年向联合国外空委法律小组委员会提交的报告中提出:“将月球与其他天体上的自然资源认为是人类共同继承财产是正确的。这与尼克松(Nixon)总统两年前提出的深度超过200米的公海海底资源应为人类共同继承财产的政策相一致。”(23)以苏联为代表的部分国家则反对将人类共同继承财产写入《月球协定》草案,认为:首先,这一概念过于“哲学化”,在实践中很难操作;其次,根据《外空条约》,月球与其他天体均非主权国家的财产,在草案里使用“继承财产”这一民法中的概念是一种逻辑混淆。(24)再加之该概念可能对月球资源的权属性质、惠益分享、国际管理体制等方面产生影响,苏联自始即反对将人类共同继承财产的概念写入月球条约草案。

  

   《月球协定》中与此相关的另一主要法律争议问题是,国家或非私人实体单方面开发外空资源在国际法上是否具有合法性。在人类共同继承财产概念下,外空资源开发应由国际社会共同进行,即必须建立国际开发制度共同开发,任何国家或非政府实体单方对外空资源进行开发都不具有合法性。(25)对此,《月球协定》规定,缔约国承诺一俟月球自然资源的开发即将可行时,即建立指导此种开发的国际制度,包括适当程序。(26)

  

   目前,各国对于人类共同继承财产是否适用于外空及其资源仍然存在争议。如前所述,美国在谈判初期支持并主张将人类共同继承财产写入协定,但后来美国外空技术快速发展并处于世界领先地位,加之其国内相关利益集团的反对,美国对《月球协定》的态度逐步转为否定,直至明确反对人类共同继承财产概念适用于外层空间。(27)总体而言,基于当前外空资源开发活动的国际实践,人类共同继承财产尚未形成一般法律原则或习惯国际法规则,其适用于外空也未得到大多数国家支持。(28)将外空资源界定为人类共同继承财产,否认国家及私人实体对外空资源的所有权,且规定应建立外空资源国际开发制度进行共同开发并分享惠益,成为《月球协定》最具争议的法律问题,也是协定未得到大多数空间活动国家接受的主要原因。

  

   二、重审《月球协定》的必要性

  

   (一)外空资源开发技术和商业化发展为重审《月球协定》提供了现实基础

  

   如前所述,《月球协定》规定一俟月球自然资源的开发“即将可行”时,即应建立一套相互可接受的月球资源开发国际制度,以规范月球和其他天体上自然资源的开发活动。(29)协定第18条进一步规定,在其生效后10年,联合国大会应在其临时议程内对协定进行审查,以决定是否需对其加以修正。审查应按照第11条中的人类共同继承财产原则,并在特别考虑任何相关技术发展的情况下,审议执行第11条中关于建立月球资源开发国际制度的问题。(30)

  

   然而,《月球协定》第11条中并未对如何确定月球自然资源开发“即将可行”的标准作出明确规定。从协定的缔结历史判断,这主要是指在外空技术方面基本能够实现对外空资源进行开发利用的水平。在协定缔结时期,人类在技术层面距离实现开发利用外空资源尚有较大差距。但随着外空技术和活动的快速发展,各国对于外空的探索和利用能力不断加强,利用方式也将更加多样化,并出现了外空活动私营化、商业化等新特征,可以说,人类已经进入了外空探索和利用的新时期。(31)

  

   从技术角度看,美国等空间技术强国在外空探索方面的技术进展已经使得《月球协定》第11条所述的外空资源开发达到“即将可行”的程度。(32)美国政府从20世纪90年代起就开始投入大量资金用于研究月球原位资源的探索和利用。2017年12月,特朗普(Trump)签署名为“重振美国载人航天探索计划”的“一号航天政策指令”,宣布美国将重返月球。(33)2019年3月,美国推出“阿尔忒弥斯计划”(Artemis Program),力图加快完成载人重返月球任务,并将继续建设月球轨道“门户”(gateway)空间站,实现更深层次的深空探测任务。(34)该计划是目前美国在月球及深空探测方面最重要的项目之一,其成功实施将极大提升美国月球及外空资源的开发利用能力,为其在未来的外空资源争夺中抢占先机。(35)除政府主导的项目外,外空资源开发技术的发展还得益于私营航天企业的发展和技术进步。如美国部分领先的私营商业航天企业对小行星资源开发、原位3D打印等技术开展了深入研究,外空资源开发相关技术能力迅速提升。诸多商业航天企业均规划了外空资源开发利用技术布局和路线图,并计划在2030年左右实现对月球或近地小行星的矿产、水冰等资源的开发利用。(36)上述发展为美国即将启动的月球资源开发奠定了基础。

  

除美国之外,中国、俄罗斯、欧盟、日本、印度等也提出了各自对月球、小行星及火星的探测规划。虽然这些国家的外空资源开发技术总体上与美国尚存在较大差距,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国际法研究,2021, (6)
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