返回上一页 文章阅读 登录

马得华:“反多数难题”在中国:法院有权审查地方性法规吗

更新时间:2022-08-16 20:25:46
作者: 马得华  

  

   摘要:  我国法院由人大产生,对它负责,受它监督。法院有无权力审查地方人大及其常委会制定的地方性法规是中国版本的“反多数难题”。法院的司法审查常常激起地方人大的强烈反对,最高人民法院通过个案批复和一般性指导的方式支持地方法院。法院的审查方式是“不予适用”抵触上位法的地方性法规,但不撤销也不改变地方性法规,只具有个案效力。这一审查不违反法院对人大负责、受其监督的宪法定位,也不冒犯地方性法规作为审判“依据”的地位,亦没有侵犯全国人大常委会的审查权。新近修改后的我国《立法法》“下放”地方立法权导致地方性法规抵触上位法的风险陡增,司法权作为“中央事权”为法院的审查提供了新理由。

   关键词:  反多数难题 效力等级 中央事权 备案审查 合法性审查

  

   “反多数难题”是美国宪法学史上的经典难题,它要问的是:既非选举产生也不对选民负责的九个大法官,为什么有权审查国会制定的法律?国会才是民主的象征,经由选举产生,对选民负责,代表了多数人的意志。一代代美国法学家皓首穷经、绞尽脑汁,提出各种方案试图回答这一难题。第一个明确表述“反多数难题”的比克尔教授提出价值发现理论,认为法院最适合发现长久的价值,而立法者迫于选举的压力只关注选民短期的政策诉求。[1]伊利教授提出强化程序理论,认为司法审查不但没有破坏民主过程,反而通过疏通政治变革的渠道强化了民主过程。[2]桑斯坦教授则提出司法最低限度主义,认为法院应当就事论事,“宁窄勿宽”、“宁浅勿深”,不寄希望于一揽子解决争议,也不寄希望于从根上解决问题。[3]

   其实,我国也存在“反多数难题”,甚至更难回答。因为根据我国《宪法》第3条第3款的规定,法院由人大产生,对它负责,受它监督。法院何来审查人大制定的法律的权力?如果细致分析,中国的“反多数难题”有两种表现形式。第一种是“宪法司法化”问题——我国法院有权引用宪法审查全国人大制定的法律吗?2001年6月28日,最高法院就齐玉苓案发布《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》,一石激起千层浪,引发学界关于“宪法司法化”的研究高潮。2008年12月18日,最高法院发布公告废止这一批复,“宪法司法化”研究进入低潮。反对的声音似乎占了上风,“宪法司法化”“行不通”、[4]“没有制度的空间”、[5]“在我国绝无可能”。[6]有学者转入法律的合宪性解释研究,希望通过宪法控制法律的解释。[7]本文不讨论法院或者最高法院有无权力审查全国人大制定的法律的合宪性这一终极难题,而是打算讨论更为现实、迫切需要回答的地方法院有无权力审查地方性法规的合法性难题。它是“反多数难题”在我国的第二种表现形式。它在实践中已经发生,在理论上未被回答,在制度上有解释空间。

   一、地方法院的两难

   地方法院在司法实践中曾经审查过地方性法规的合法性,结果遭到地方人大的猛烈抨击,法官受到严肃批评甚至差点丢掉工作。本部分列举两个有重大社会影响的典型案例并总结其共性。

   第一个案例是1998年惠宝公司诉酒泉地区技术监督局行政处罚案,酒泉市中级人民法院在二审判决中审查了《甘肃省产品质量监督管理条例》。该案被称作“中国第一起真正的宪法层面上的司法审查案”,是中国的“马伯里诉麦迪逊案”。[8]酒泉市中级人民法院在判决书中指出,《甘肃省产品质量监督管理条例》有悖于《行政处罚法》第11条第2款的规定,不能作为实施行政处罚的依据。甘肃省人大常委会专门召开主任会议,指出该案“严重侵犯了宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的立法权”,法院由人大产生,对人大负责;地方性法规是行政审判的依据,法院无权认定地方性法规无效。[9]在甘肃省人大常委会督促下,甘肃省高级人民法院撤销了酒泉市中级人民法院的判决,认为法院直接对地方性法规的效力加以评判是错误的。有媒体明确表达了反对法院审查的立场,其标题醒目而坚决——“法院岂可非议地方性法规”。[10]

   第二个案例是河南洛阳“种子案”,即李慧娟事件。洛阳市中级人民法院在判决中认定:《种子法》实施后,玉米种子的价格已由市场调节,《河南省农作物种子管理条例》作为法律位阶较低的地方性法规,其与《种子法》相冲突的条款自然无效。河南省人大常委会主任会议认定:在判决中宣告地方性法规的内容无效,其实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查,违背了人民代表大会制度。洛阳市中级人民法院作出表态:案件承办人认定地方性法院无效,超越了法院的审判职权,以后一定要摆正法院与人大的关系。该案在法学界和法律界产生巨大反响。2003年11月19日,4名律师联合向全国人大常委会上书,要求审查《河南省农作物种子管理条例》的合法性。[11]

   这两个案件是全国比较典型的地方法院审查地方性法规的事例,它们的共性是:地方法院在司法裁判中审查了地方人大及其常委会制定的地方性法规,认为地方性法规抵触了上位法,因此不予适用,结果引起地方人大常委会的激烈反对。双方争论的焦点问题是:地方法院有无权力审查地方性法规的合法性。地方人大的反对立场相当坚定,核心理由是地方法院审查地方性法规的行为违反了人民代表大会制度,侵犯了权力机关的职权。

   最高人民法院站在了地方法院和李慧娟一方。2004年3月30日,最高人民法院作出《关于河南省汝阳县种子公司与河南省伊川县种子公司玉米种子代繁合同纠纷一案请示的答复》(以下简称:《答复》)。《答复》引用了《立法法》关于法律位阶的规定和《合同法解释(一)》第四条的规定,指出:“人民法院在审理案件过程中,认为地方性法规与法律、行政法规的规定不一致,应当适用法律、行政法规的相关规定。”《答复》下发次日,河南省人大常委会通过《河南省实施〈中华人民共和国种子法〉实施办法》,《河南省农作物种子管理条例》同时废止。[12]

   在针对李慧娟事件的《答复》中,最高人民法院态度鲜明地认为,地方性法规与法律和行政法规不一致时应当适用上位法。这一立场不是第一次出现,早在1993年,最高人民法院在《关于人民法院审理行政案件对地方性法规的规定与法律和行政法规不一致的应当执行法律和行政法规的规定的复函》中指出,《福建省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》的规定与《渔业法》规定不一致,进而一般性地要求,“人民法院审理行政案件,对地方性法规的规定与法律和行政法规的规定不一致的,应当执行法律和行政法规的规定”。如果说上述两个答复从性质上来看只具有个案指导效力,那么2004年最高人民法院发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》就应当属于一般性规定了,该纪要明确要求:“下位法的规定不符合上位法的,人民法院原则上应当适用上位法……经判断下位法与上位法相抵触的,应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。”

   地方法院审查地方性法规的实践遭到地方人大的强烈不满和指责,而最高法院似乎或明或暗地支持地方法院的实践。地方法院该如何作为?是无条件地适用涉嫌抵触法律的地方性法规,中止案件交由地方人大常委会解释地方性法规再适用,还是中止案件审理交由最高法院做决定?无条件地适用抵触法律的地方性法规显然是不正确的,违反了正确适用法律的要求。交由地方人大常委会解释会出现地方人大认为自己制定的地方性法规不违反法律的情况,违反了自己不得做自己案件法官的要求。交由最高法院决定是一个办法,但是,可能会造成拖延案件审判的后果,而且不利于实现审判独立。

   事实上,聪明的法官会选择另外一种做法:不中止案件的审理,但不予适用抵触法律的地方性法规,直接适用上位法进行判决。李慧娟法官的同事、洛阳市中级人民法院院长王伯勋就指出,法官完全“可以直接适用上位法,对法律冲突予以适当回避”。[13]所谓回避法律冲突,也即不予适用下位法,也不提及下位法,更不宣布下位法无效。这一做法在判决书上没有任何反映,是一种“看不见的”审查。无疑,对法官而言,这是最安全的选择,符合理性人的要求。有学者的调研也表明,法官倾向于“自行决定”、“谨慎表述”,即自己决定应适用的法律,但在判决中不提及法律冲突的存在。[14]最高人民法院孔祥俊法官认为,法官应当适用上位法,也应当说理,考虑到当下的司法环境和法官的压力,可以允许法官不说理。[15]但是这一“看不见”的审查不符合司法公开的要求。裁判书应当说理,清楚地说明为何适用某一法律、不予适用某一地方性法规,否则,胜诉方和败诉方均无法清楚地知晓真正的判决理由是什么,无助于司法公信力的提高。

   鉴于最高人民法院的多个批复和《会议纪要》使用了“不一致”的表述,笔者认为,基于司法公开和裁判文书充分说理的要求,法院可以自行决定适用上位法,但需要谨慎表述法规冲突的存在,不能对法规冲突避而不谈,应指出它们存在不一致,但不宣布地方性法规无效。即有所为,但低调。

   二、反对法院审查地方性法规的三个理由及反驳

   (一)法院审查地方性法规违反人民代表大会制度吗

   反对法院审查地方性法规的第一个理由是这一行为违反了人民代表大会制度。我国《宪法》第2条规定,一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人大和地方人大。第3条第3款规定,法院由人大产生,对它负责,受它监督。根据这两个条款,地方法院怎么可以审查权力机关呢?它不但不能审查权力机关,还要受权力机关的监督。但是,我国《宪法》第126条规定,法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。既然法院拥有独立审判的权力,那么法院有权决定是否适用抵触法律的地方性法规。因此,问题的关键是人大监督权和法院独立审判权之间的关系。法院审查地方性法规是否冒犯了人大的监督权?法院独立审判的权力是否隐含了审查地方性法规的权力?

   我国的根本政治制度是人民代表大会制度,宪法为人民代表大会制度设定了制度框架,但是,人民代表大会与法院的关系是什么,需要在实践中摸索和试错,并不是一个已经完成的课题。例如,究竟什么是人大监督,人大监督究竟采取什么形式,这些问题是在实践中不断提出并被讨论的。彭真长期主持我国政法工作,后来又成为全国人大常委会委员长,是我国“社会主义法制奠基人”,他对人大的定位最有发言权。在他看来,“对最高人民法院和最高人民检察院的监督,也主要是审议他们的工作报告。至于按照法律规定属于它们职权范围内的事情,它们的日常工作,权力机关不必干涉,也不应当干涉”。[16]这一段话简明扼要地概括了人大监督与独立行使审判权之间的关系,那就是不失职,不越权。人大既要监督司法,主要的方式是审议法院的工作报告,又不能替代法院做审判工作。根据这一原则,结合我国《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称:《监督法》),笔者认为,无论是法院对人大报告工作,还是人大对法院的个案监督以及质询,都不能排除法院对地方性法规的审查。

从法院对人大报告工作来看,这一做法不是现行《宪法》的规定,而是前三部宪法以及《人民法院组织法》、《全国人民代表大会议事规则》等法律的规定。现行《宪法》删除了1978年《宪法》关于法院向人大“报告工作”的规定,但是相关的法律并没有修改。因此,出现了法院应否向人大报告工作的争论。反对者认为,法院向人大报告工作,会加剧审判权的行政化,影响独立审判权,法院即使报告工作,也只应报告年度经费支出、日常行政管理等内容。[17]支持者认为,从民主角度来看,民意机关产生的机关应当向其负责,报告工作就是一种形式;另外,从法院承担的公共职责来看,法院也需要公开其工作内容和信息,接受人民代表和人民的监督。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/136021.html
收藏