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吴遵民 沈俊强:论择校与教育公平的追求——从择校政策的演变看我国公立学校体制变革的时代走向

更新时间:2007-03-20 01:14:07
作者: 吴遵民   沈俊强  

  

   摘要:本文以我国政府在基础教育择校问题上的认识及政策演变作为切入口,同时对过去十年中始终纠缠在教育投入不足与治理教育乱收费的中小学择校政策进行全面而深入的审视,以期能在此基础上就新的思维框架提出若干新的建议与对策。

   关键词:择校;教育均衡;公立学校体制改革

  

   一、问题的提出

  

   择校是民主社会的一种普遍现象,它体现的是家长对孩子行使的监护权,同时也是促进学校提高教学质量、切实实施内部教育改革的有效机制。择校现象在先进国家普遍存在,西方一些民主发达国家通过实行开放式的择校政策,不仅保障了家长的择校权,而且还以此来推动公立学校的体制改革并提升其教育质量。20世纪80年代,约翰。E .丘伯和泰力。M .默借用政治学研究中的制度理论,建立了一个分析学校治理状况的独特视角,即通过"制度理论"来理解美国20世纪70年代以来公立学校的一系列变革。他们通过研究认为,要解决教育改革过程中的困境,关键不在于采取什么形式的措施,而在于解决所建立制度本身的弊端。

   简言之,任何教育改革只有经过制度改革,才能从根本上实现其提高教育质量的目的。为此,美国学者认为择校的实施即是一项制度选择和机制改革。"它完全可以独立承担起改革的全部责任:因为它包括了所有的教育改革必需的理念和方式,并完全可以实现改革者多年以来追求的改革目标。"①「丘伯。默。政治、市场和学校[M].蒋衡等译。北京:教育科学出版社,2003.227.」纵观上一世纪90年代以来,美国政府在公立学校变革层面所采取的一系列行动,其基本特征之一即反映在对择校制度的建立与完善上。

   而我国在"文革"之前,基础教育较解放前有了明显的发展,虽然教育资源紧缺,学校办学条件比较落后,但由于社会的发展尚未对民众的素质提出较高要求,因此在那时择校并未成为引起社会关注的重要问题。改革开放以来,随着人均收入的提高,国家经济实力的提升,教育的发展速度加快和规模增大,各地及各级各类学校之间的差距开始拉大,尤其是上个世纪末推行的重点学校政策,更加剧了各校间教育资源的不均衡,从而引发了国内择校风的盛行。择校机制的建立,原本可以促进学校之间的良性竞争,同时还可满足不同学生家长对子女受教育的不同需求。但这样一项在西方国家被视为重要教育机制的改革,却在中国演变为"千家万户争名校、无钱没势莫进来"的择校走后门、择校高收费的社会不公现象。那么择校问题的症结究竟在哪里?教育理论界又应如何因势利导从政策与实践层面去剖解这个难题?这无疑是摆在当代教育理论工作者面前的重大问题。

   本文以我国择校现象的产生及其政策演变的历史作为切入点,同时通过对西方择校制度的考察和思考,来深入分析我国择校问题的利弊,并进一步展现我国公立学校体制变革的时代走向。

  

   二、我国择校现象的产生及其历史演变

  

   新中国成立以后,我国政府在义务教育的普及与提高上做出了巨大的努力。解放初期,通过对旧教育的接管与改造,原有的私立中小学改由政府接管,当时所有教育均由国家举办,社会化、多样化的教育格局转而被大一统的、高度集权的国家教育体制所取代。在基础教育领域也同样如此,公立学校承担起实施正规教育的全部重任。为了较快地提升中小学的教育质量,中央提出把一部分学校建设成"重点学校"的方针①,「1954年6月5日政务院第212次政务会议通过《关于改进和发展中学教育的指示》,指出"当前中学教育工作的方针应该是在整顿巩固的基础上,根据需要与可能,作有计划有重点的发展,并积极地稳步地提高中学教学的质量。"1962年12月21日,教育部发出通知,有重点地办地一批全日制中小学。参见转型期中国重大教育政策案例研究课题组。缩小差异:中国教育政策的重大命题[M].北京:人民教育出版社,2005.287.」而随着"重点学校"的兴起,教育领域被公立学校体制所垄断,实施走精英教育道路的格局开始形成。由于"重点学校"在经费投入、教师分配、设施更新等方面占有"天时地利"的优势,因而一般学校与重点校之间逐渐拉开了距离。而教育资源的紧缺加之学生家长的一味追捧,亦使得"重点学校"成为了教育领域的稀有资源。

   就我国的现状而言,择校的产生与发展又可分为两个阶段。一是"改革开放"政策实施之前的以"分"择校;二是"改革开放"政策实施之后的以"钱"(或权势)择校。就第一阶段的特征而言,尤其是在"文革"结束以后,随着高考制度的恢复,社会对教育的态度由"文革"期间的"轻视"到"文革"后的极端"重视",以及随着发展重点学校政策的进一步明确与加强,均为择校的产生提供了合适的土壤。但当时要进重点学校,沿用的还是"文革"前的做法,即"分数面前人人平等".换言之,中小学生若想进入重点学校,凭的还是个人努力与学业优秀。从某种程度看,它体现的还是一种公平原则。

   再就第二阶段的特征来看,随着改革开放、市场经济的不断深入,社会民众对教育亦表现出越来越高的热情,加之独生子女政策产生的输不起心理,基础教育追随高考"指挥棒"走的倾向也越来越明显;而"一考定终身"的体制性弊端又直接导致了基础教育全面走向应试教育的死胡同。由此,谁享受优质教育资源谁就能优先获得发展机会的现实,更激发了广大民众被唤醒的、期望自己子女接受高质量教育的内在需求。以上各种主客观因素的持续存在与激化,使得择校热逐渐演化为21世纪初的择校风。不过第二阶段的择校风与第一阶段的择校热还是具有某种本质区别的,其最大的不同之处即在于,无论是其需求的人数还是追捧的热烈程度都要远甚于前者。但现实的问题却在于,那些被称之为重点学校的教育资源毕竟是少数,其数量根本无法满足几乎所有适龄儿童家长的择校要求。加之根据1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》及其他有关规定,小学入学及升入初中,因其处在义务教育阶段,要求取消升学考试而实行"就近入学"的方针。这一原本为减轻学生学业负担的决策,客观上却使得户籍、家庭经济状况成为儿童入读重点学校的主要因素,从而间接限制了部分原本可以"以分择校"的儿童的入学机会,这就使得家长们希望孩子进入重点校的强烈愿望得不到公平而客观的对待,家长为子女择校引发的社会问题与教育问题随之日益凸显。在"粥少僧多"的限定下,一部分重点校转钻政策的空子,如变公办为转制,或直接转为民办并巧立收费名目,或根据领导批条等来作为录取新生的条件。随之,在第二阶段中以"分"择校的公平途径又受到了"以钱择校"或"以权择校"的挑战,择校亦更演变为严重的社会不公和教育不平等的问题。①「这一阶段公立学校的改革与转制客观上加剧了教育的公平问题。1994年国务院颁发《关于(中国教育改革和发展纲要)的实施意见》指出",企事业单位和其他社会力量可按国家的法律多渠道、多形式办学。有条件的地方,也可实行'民办公助'、'公办民助'等形式。"1996年《全国教育事业"九五"计划和2010年发展规划》提出:"现有公办学校在条件具备时,也可以酌情转为'公办民助'学校或'民办公助'学校。"1997年国家教委《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》指出:"各地在义务教育阶段办学体制改革中,可依实际情况实行'公办民助'、'民办公助'、社会参与、举办民办学校等多种形式。"在转制的过程中,国有资产、民间资产交错,政府、学校、社会的责、权、利发生重组。这就产生了一系列复杂的教育与社会问题。以上海为代表的"改制"不是转体制、转所有制,而是在所有制不变的前提下,转变办学机制。而在其他地区的实践中,更多的是通过收费来缓解政府教育财政经费不足。参见胡卫,刘国永。基础教育公办学校体制改革的路向及发展思考[J ].教育发展研究,2003,(9).」

   出现以上状况在中国无疑有着深刻的社会背景。背景之一是,自上一世纪80年代中期以来,我国开始建立社会主义市场经济的体制,这一转型与改革的结果,一方面是城乡居民收入的大幅提高,而与此同时,贫富两极分化的现象也逐渐加剧。再就市场经济体制而言,它不仅体现的是一种经济形式,与其相对应的还是一种人的生存方式与文化模式。②「孙彩平。市场经济文化的矛盾与心理教育的文化功能[J ].东北师范大学学报(哲社版),2005,(2).」换言之,随着市场经济体制在我国的确立,市场经济的发展不仅带来了文化意识的更新,而且个人对自身利益的主动追求与能动维护也得到了最大的激发。特别是在制度并不健全的政策环境下,被市场经济与竞争机制唤醒了的个体,必然会以各种方式实现个人利益的最大化。背景之二是,自1985年以来,中共中央及国家教委相继出台了一系列有利于社会力量办学的政策,由此民办学校在我国迅速发展。诚如以上所述,一部分公立学校借此机会"转制"为民办,还有一些地区甚至出现收取高额学费的"贵族学校".背景之三是,随着分级管理、地方负责(分权)教育管理体制以及校长负责制的确立,一部分公立学校在面临优质教育资源稀缺的情况下,采取计划外招生并变相收取高额学费的手段,亦直接导致以"钱"择校现象的产生。

   耐人寻味的是,择校问题一般在京津沪等经济发达的城市首先产生,然后逐渐蔓延到其他中小城市。

   形成这一格局的原因是,发达城市较早地完成了义务教育的普及任务,加之随着城市居民物质生活水平的逐渐提高,他们更开始关注教育质量,并追求更优质的教育资源。任何事物都具有两面性的特征,择校现象也同样如此。其愈演愈烈的状况,一方面表明了当前我国民众对于优质教育的高度期待与旺盛需求;而另一方面,由择校引发的教育公平与社会公正问题,也越来越受到了民众的关注和学者的质疑。

  

   三、择校问题背后的教育体制因素

  

   从长远来看,择校问题还将继续困扰我国教育事业的健康发展,并引发人们对教育公平及社会公正问题的讨论。毋庸置疑,处在一个实施义务教育的社会主义国家,孩子接受基础教育竟然还要缴纳高额学费,并且有些学校甚至已经发展到"无钱没权莫进来"的地步,这不能不说是对社会主义教育制度内在精神的极大破坏。

   《人民日报》社论曾指出:"中小学择校问题既是一个关系到千家万户子女升学的社会问题,也是一个很复杂的教育问题。从根本上说,是生产力发展水平与人民群众日益增长的物质文化需求这一矛盾在教育领域中的反映。这个问题也涉及到如何贯彻实施义务教育法和《中华人民共和国教育法》的问题。择校问题如不妥善解决,就会影响教育发展和义务教育法的实施,会引起社会不安定。因此,中小学择校问题是一时难以解决但又必须解决的现实问题。"③[本报邀请首都教育界部分专家学者座谈如何解决中小学择校收费问题[N].人民日报,1996-01-12(5).]上述由《人民日报》在1996年举办的,历时两个月的"中小学择校收费问题讨论"得出的共识,在今天看来仍然具有现实意义。

根据以上对择校产生的历史成因的分析及其所引发的社会问题的讨论,我们似可得出如下几点结论:(1)择校现象的产生与城市教育发展的目标定位有着密切关系。在义务教育尚未全面普及之际,国家的教育政策只能集中于有限的教育资源,而为了较快地培养出建设社会主义事业的优秀人才,政府又制定了举办重点学校的方针。但这一定位不仅导致了城市走精英教育和应试教育的路径,而且直接形成了择校产生的原因。(2)重点学校(中小学)制度的确立,虽然使有限的优质教育资源相对集中,但在"粥少僧多"的情况下,由此产生的却是以"权"择校与以"钱"择校的弊端,(点击此处阅读下一页)


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