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向淼:司法如何影响政策过程?——基于对地方政府中心工作的案例比较分析

更新时间:2022-08-15 13:26:17
作者: 向淼  

   摘 要:司法化治理是指治理的法治化和司法化,强调司法对治理过程的重要影响。我国司法会在何种情境下配合或约束政府行为?地方政府又将对司法作出何种回应?论文通过梳理作为省委省政府中心工作的拆违政策,对县级政府领导小组办公室涉诉的两个地区作案例比较分析。案例比较表明,在政策过程视角下,司法-行政关系表现为政策制定阶段的司法协作、政策执行阶段的行政优位、政策审查阶段的合作与制约并存、政策反馈阶段的司法建议。政策审查和司法判决是司法化治理的关键环节,审查结果与行政任务的性质相关:司法机关倾向于在特殊中心工作和政治化政策执行情境中配合政府行为,而在一般中心工作和常规政策执行情境中选择规限政府行为并发挥法律硬约束的功能。同时,政策执行压力与法治问责压力共同塑造了地方政府对司法的回应。在政策执行压力较小、法治问责压力较大时,地方政府更可能回应司法并改变违法的政策执行行为。论文结合政策过程分析与司法分析,关注中心工作情境中司法影响政策过程的路径以及地方政府的调适性变革,为研究地方治理和地方政府行为提供了新视角。

  

   一、问题的提出

  

   作为公共行政学的经典议题,法律与行政的关系经历了从分离到整合的演进过程。最初被排斥在行政学核心议题之外的法律,自20世纪下半叶以来受到了行政学越来越多的关注。在全球范围内,发达国家面临着调适法治与新治理的难题,发展中国家则要同时面对以建设法治秩序来完成国家建构,以及协调法治与新治理的双重任务(向淼、郁建兴,2021)。相比于美国式的司法-行政关系变迁过程,即从行政排斥司法、司法挑战行政到司法配合行政、司法与行政合作(Dragos & Langbroek,2017),司法在我国地方治理中扮演着什么角色?具体来说,司法是地方政府的竞争者还是合作者,抑或兼而有之?地方政府将对司法作出何种策略性回应和调适性变革,作用机制又是什么?

  

   围绕中国语境下的司法-行政关系,既有基于法治视角的研究多在法教义学意义上关注法治秩序的建构和嵌入性结构下的司法行为(程金华,2019;贺欣,2012),而基于政治学和管理学视角的研究又侧重于从行政分权、财政激励、干部晋升、政治动员等方面来分析党政体制的权力配制、运行机制和行为模式,总体上不太关注法治与地方治理的关系,较少把地方治理中的合法性目标与发展目标结合在一起进行考察(Lee, 2007)。

  

   为了揭示我国司法影响地方政府行为的机制和效果,本文基于政策过程视角,聚焦于一项拆违专项行动及其引发的行政诉讼过程,从政策制定、政策执行、政策审查及政策反馈四个方面探讨司法对地方政府行为的影响。首先,本文结合政策过程理论提出了一个分析中国司法-行政关系的中观框架,指出司法机关能够在政策制定、执行、合法性审查以及反馈等阶段对治理过程发挥影响。其次,通过对两个县级政府拆违专项行动及其行政诉讼过程的案例比较分析,观察司法与地方政府的互动并以地方政府是否改变政策执行行为来呈现司法影响政策过程的效果,揭示地方政府平衡政策执行压力与法治问责压力的行为逻辑。在理论上,本研究与既有的法教义学视角、管理和政治视角的分析均有所不同,选择把司法引入对地方治理和地方政府行为逻辑的分析并以司法视角补充管理和政治视角,揭示司法影响政府行为的作用机制以及地方政府对司法的回应。

  

   二、文献综述与分析视角

  

  

  

   自20世纪下半叶以来,立法机构无力应对日益复杂的公共事务,由立法向行政和司法赋权成为潮流。随着行政国家的成长,司法权力也在扩张,法院在解决公共政策比如劳动、环保、教育、商业、移民、同性恋乃至选举、种族平权、国家建设等政治议题中的角色愈发显著,在社会关系、公共政策和宏观政治等方面形成了广泛的司法化治理(judicialized governance)即治理的法治化和司法化潮流(Ginsburg,2008)。西方学界对司法化治理的研究集中于司法在国家治理中的角色、司法审查的制度特征、法官裁判的行为模式以及法官与其他行动者之间的关系等主题(Solomon,2007)。其中,有两个趋势值得重视。第一,司法政治学的研究始终强调司法作为市场规制者、商业推动者、权利守护者、法律执行者、政策制定者和政治稳定者等重要角色(Morris,2015)。部分法院和法官还通过创造性的司法裁判影响政策制定和执行,推动政策变迁,并成为司法政策企业家(courts as policy entrepreneurs)(McIntosh & Cates,1997)。第二,在司法权力扩张的同时,法官与其他政治行动者之间的关系也越来越复杂。行政国家下的法院要在监督行政权力和尊重行政裁量之间保持平衡,已然成为行政国家的“资深合伙人”并结成了“新伙伴关系”(郁建兴、向淼,2016)。作为战略行动者的法官会考虑政治权力和社会形势等因素,在不同情境中采取与行政部门合作或对抗的策略。因此,司法化治理的实际边界、存在形态和策略运用受到政体性质、法律制度、经济社会结构、国际环境以及案件类型等内外部因素的影响而呈现出复杂性和多样性特征(Moustafa,2014)。

  

  

   (一)比较视野中的司法化治理

  

   尽管制度基础和发展阶段与美国不同,对我国司法化治理和司法-行政关系的研究,同样可从政治、管理和法律等多学科视角展开分析。第一,政治学和行政学对地方治理的分析多从政治和经济逻辑出发,长期关注央地关系下的财政和人事制度,从经济增长、财政与行政分权、干部考核与晋升等管理视角讨论地方政府的行为逻辑(周黎安,2007;郁建兴、高翔,2012;Landry,2008),而对司法如何塑造地方治理着墨不多。也有研究从历史传统和政治张力的政治视角分析司法-行政关系,指出强调刚性规则的司法可能削弱国家的组织和动员能力(周雪光,2012),国家因此会优先考虑政治和经济逻辑,而在产生张力时冲击法治逻辑并呈现出“法治-稳定”悖论(Liebman,2014)。与西方司法政治学多基于制度分权而重点关注司法自主性和司法裁判模型不同,我国司法化治理的核心特征是司法紧密嵌入在由政治、行政、社会、经济等要素构成的网络之中,表现为“嵌入型司法”“多中心主义的司法”和“政治中的司法”(Ng & He,2017;汪庆华,2011)。因此,从管理和政治的视角来看,正式法律通常只能发挥软约束功能(陈国权、陈洁琼,2017),即面临结构性制约的司法对行政过程的影响是有限的。

  

   第二,法学视角对司法-行政关系的研究往往“从法律看司法”。其中,法教义学强调对法律作规范分析,注重司法规则的建构而较少关注司法对政策的影响。不过,来自法律与社会科学的交叉研究注意到了能动司法对治理过程和公共政策的重要影响。研究者发现,在外商投资和经济发展(Wang,2014)、环境保护(Stern,2010)、金融规制(黄韬,2011)、拆违政策(向淼、郁建兴,2020)、纠纷化解与基层治理(郭晔,2019)等领域,面临多重约束的法院仍有可能克服嵌入性,策略性地运用包括司法解释、司法建议及司法裁判等工具来强化司法治理能力,或主动配合地方政府的中心工作并融入治理过程,或约束地方政府的违法行为并限制权力滥用。司法在配合政府完成治理任务、限制行政权力滥用、调整和优化公共政策等方面的积极作用表明,上述基于政治和管理视角的讨论可能低估了司法在地方治理中的角色。不过,作为司法-行政关系的一体两面,既有对司法能动主义的研究在内容上多关注司法的嵌入性而较少分析政府对司法的调适性回应,在路径上多关注司法的宏观制度和微观结果而缺乏司法影响行政过程的分析框架。沿着司法能动主义的分析脉络,司法对政策过程的复杂和动态影响以及政府对司法的调适性回应还有待深入挖掘。

  

   综上所述,由于法治紧密嵌入在政治、行政和经济逻辑之中,既有关于我国司法-行政关系的研究,从人事和财政等管理视角的分析对司法的角色重视不够,从央地关系和“动员-法治”悖论等政治视角分析得到的结论多强调法律软约束而趋于消极,法学视角中来自法教义学的分析多关注司法而不太关注行政,而基于法律与社会科学交叉视角的分析又缺乏明晰、统一的分析框架并使研究结论碎片化。不同于管理和政治视角疏离地看待司法,也不同于法律视角聚焦于静态司法,本文基于政策过程视角来分析司法-行政关系。司法在何种情境下是地方政府的合作者抑或是政府行为合法性的挑战者,司法角色是否存在动态变化?地方政府又将以何种策略回应司法,受到哪些因素影响?对这两个相关问题的回答,有助于我们深入揭示司法影响政府行为的动态过程及其差异化效果。

  

   (二)研究进路:政策过程视角下的司法-行政关系

  

   基于宏观层面的党政复合体制、司法-行政关系以及行政诉讼的具体制度设计,对我国司法化治理的探讨需要从宏观结构视角转向过程视角并结合结构分析与过程分析。第一,与美国司法化治理的强自主性基础不同,党政体制界定了我国司法化治理的空间和边界。在我国党政复合体制下,司法虽难以独立发挥政策功能,但能够对党委领导和政府主导的公共政策起到调整、优化、保障等作用。第二,我国各级法院和法官受到多种内外部正式和非正式因素的约束,法官创造性地解释和适用法律进而影响公共政策的自主性空间总体较小。尽管党的十八大以后推行了司法去地方化改革,尤其是省以下地方法院人财物统一管理改革,但地方法院仍然嵌入在地方政治经济体系之中,地方政府对司法机关仍有较强影响力(Wang,2020)。第三,我国行政诉讼的受案范围长期限于具体行政行为,司法裁判结果具备个案约束力但普遍约束力不足。尽管行政诉讼案例指导制度能够发挥指导性作用,但不具备正式约束力。2015年修改后的新行政诉讼法还规定法院可附带审查规范性文件,但个案审查仍难以对政府行为产生广泛影响。因此,相比于域外基于制度性分权,强调司法机关在部分领域主导政策制定、推动政策变迁而提出的司法政策企业家概念,我们需要以新的视角分析中国式的司法化治理。

  

   在地方政府主动“管理合法性”(朱涛,2021)并平衡治理任务与治理合法性的意义上,本文基于政策过程视角,根据对政策过程的经典定义,即从问题出现、议程设定、政策形成、政策决策到政策执行和政策评估的过程,选择从政策制定、政策执行、政策审查及政策反馈四个阶段分析司法塑造地方政府行为的路径和效果。具体来说,作为政法体制的一部分,法院会以提供法律意见的方式协作政府出台政策,即在政策制定阶段就被纳入政策过程,从而既为中心工作服务,又能预防和减少可能出现的法律纠纷。在政策执行阶段,压力型体制下的地方政府会以完成中心工作任务为核心目标,因此未必会完全遵照法律意见来执行。在政策执行引发纠纷和诉讼后,法院对政府行为的审查受到地方政法结构、案件类型等因素的影响,会策略性配合或约束政府行为(于晓虹,2014)。在司法判决期间或判决结束后,法院还可能发出临时的司法建议或发布年度的行政诉讼白皮书,为保障中心工作顺利推进、防范化解行政纠纷提出政策与法律建议。

  

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本文责编:陈冬冬
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