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黄祖辉 胡伟斌:全面推进乡村振兴的十大重点

更新时间:2022-08-12 14:41:11
作者: 黄祖辉   胡伟斌  
重点是深化农村土地产权制度,农民住房制度和社保制度、农村金融制度的改革,同时赋予农民更多财产权利和更完整的要素经营权,使其成为真正的市场主体,进而不断增强市场对农业经营主体的行为主导性和对农业供给侧要素的配置能力与配置效率。

  

   (二)深化“三权分置”产权改革

  

   建立农村集体土地“三权分置”这一中国特色的农村基本经营制度和集体产权制度,是我国改革开放实践在农村的一大创新。目的是要在坚持农村集体所有制度不变的前提下,既赋予与保障农民更多财产权利,又发展壮大农村集体经济。赋予与保障农民更多财产权利不仅是要增加农民财产性收入,更重要的是要使农民真正成为市场主体。强调发展壮大农村集体经济,具有经济与社会的双重目的。现实中,我国绝大多数的农村集体经济都是“经社”合一的组织,不仅有发展农村社区经济的职能,而且也有管理农村社区社会的职能。换句话说,我国农村集体经济组织具有承担乡村基层治理、保持农村社会稳定等社会管理的职能。因此,发展壮大农村集体经济是中国特色政治与社会制度的内在要求,既是更好发挥基层政府和社区组织作用的需要,也是在农村追求政府和市场两种制度优势能够相互匹配的需要。

  

   实践中,我国农村集体经济产权在“三权分置”制度架构下,还存在需要破解的问题。首先,尽管已经赋予农民(集体成员)长久不变的土地承包经营权、宅基地的资格权,及其房屋的使用权与继承权、以及集体经济收益与资源资产的股权等权益,但在现实中,仍然存在农民土地承包权难以有偿交易,农民宅基地上的房屋不能买卖和农民拥有的集体股权难以对外交易等约束。这些约束一方面使得农村不少的资源要素和农民主体不能被充分激活,难以深度进入市场,另一方面,也使农民难以成为权益完整的市场主体,如农民在信贷市场上经常因产权不充分,抵押性弱而面临信贷融资难的问题,进而难以与其他类型经营主体进行平等市场竞争。其次,村集体经济尽管拥有集体土地、宅基地和其他集体资源的所有权,但是,这些集体所有权似乎基本处于虚置状态。我国绝大多数的农村集体经济不仅没有因为拥有所有权而获得相应的收益,而且普遍缺乏发展内生动力与活力,大多需要依靠政府的项目支持或转移支付才能得以正常运行,发展壮大农村集体经济处在艰难境地。破解这些难题的思路,不是把赋予农民的权利收回,也不是放弃农村集体经济制度,而是要从系统思维出发,通过深化农村综合配套改革,进一步探索适应中国特色社会主义制度特点的农村集体所有制的有效实现形式。

  

   首先,要深刻认识我国农民财产权利难以完全进入市场的深层原因。它并不完全与土地公有制和农村集体经济的重要性有关,而且也与我国农民拥有的诸多权利具有生存权和发展权相粘连、难分割的特点有关。在我国,农村土地不仅具有产业发展、基础设施、生态安全和粮食安全等方面的功能,而且很大程度上还承担了农民生存保障的功能。原因在于我国还没有完全建成城乡一体和平等的公共保障制度体系,农村居民在教育、医疗、养老等公共保障和公共服务方面的水平,明显低于城镇居民的水平,有些甚至还是缺失的。为了弥补这方面的不足,国家采取了一系列措施。然而,这些制度对于农民来说,首先是一种生存保障的制度,具有生存权的属性,但同时,土地和房屋对农民并不仅仅是种生存权,而且也是一种发展权。这意味着,现行“三权分置”下农民所拥有的土地承包权和宅基地资格权,实际上都内涵了生存权和发展权。生存权类似于基本保障的权利,是一种公共权利,是不宜进入市场交易的权利。在这样的产权属性结构下,即使农民在土地上的发展权可以进入市场交易,但在国家公共保障制度还不能完全取代土地对农民生存保障的情况下,允许农民交易宅基地及其房产,或可以交易土地的承包权,都意味着农民的生存权也进入了市场,这显然有违生存权这一具有公共保障性质的权利不宜市场交易的原则,如果允许交易,那么在国家公共保障制度还没能完全替代土地对农民的保障功能的情况下,就会隐含着巨大的经济社会风险。

  

   其次,要既审慎又积极推进农村综合配套改革。我国农村改革已到了需要综合配套推进的阶段,既要审慎对待,又要积极推进。首先必须尽快建立城乡一体与平等、可随权益者流动的公共保障制度与体系。要尽快用国家公共保障制度取代土地对农民的保障功能,实现农民生存权和发展权相分离。这一制度体系的尽快建立,无论对于农民生存权的确保和发展权的充分实现,农村土地、劳动力等生产要素和资源的有效利用和广大农民成为共富群体,还是对于市场在资源配置中起决定性作用的微观基础建立,以人为本城镇化的实现,乃至农村集体经济与生态资源的进一步盘活和农村集体经济的发展壮大,都极为重要。其次,在国家公共保障制度取代土地对农民公共保障功能的基础上,国家应进一步赋予集体和农民对农村集体土地和资源资产的市场发展权,以进一步做大集体经济这块“蛋糕”。同时,在“三权分置”基础上,稳步推进“股社分离”改革,深化“股份合作”改革,分好集体经济这块“蛋糕”,形成农村集体土地、宅基地、建设用地和集体其他资源资产可市场化交易、用途可管控,集体与农民共同拥股、股份合作、可进可退可交易的农村集体经济制度新模式。此外,农村集体经济要增强自身发展能力,发挥集体组织平台功能和社区管理协调优势,为农民和农民专业合作组织在产业发展中提供合约、信息、治理等方面的服务,实现集体与农民共赢发展基础上的集体经济发展壮大。

  

  


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文章来源:《农业经济问题》2022年第7期
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