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郭永良:中国海外利益安全的实践类型及其战略指引

更新时间:2022-08-09 15:44:10
作者: 郭永良  

   海外利益是兼具国家性、公共性和个体性的复合体,对其开展保护需要综合多种力量资源。根据不同的资源分配逻辑,中国主要采取了自助模式、被动维护模式和主动保护模式三种实践类型。上述实践是为满足中国拓展海外利益所产生的迫切安保需要,在不同阶段演化形成的反应机制,并非战略规划的产物,因而具有先天的经验取向,不足以应对百年未有之大变局背景下我国海外安全面临复杂风险的整体挑战,亟需体系化的思想指引。习近平总书记的相关重要论述为实现我国海外利益安全提供了思想指引,其海外利益战略环境观、布局观和能力观是当下和未来开展海外利益保护工作的根本遵循。走近世界舞台中心、实现中华民族伟大复兴,须以习近平总书记重要论述为战略指引,构建具有中国特色的海外利益保护体系。

  

  

   引  言

  

  

   海外利益是国家主权、发展和安全利益的重要组成。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》重申总体国家安全观包括海外利益安全等16个领域,[①]指出我国“适应‘走出去’日益扩大的新形势,不断完善海外利益保护体系,有力应对了一系列海外利益风险挑战。”同时强调,“同形势任务要求相比,我国维护国家安全能力不足,应对各种重大风险能力不强,维护国家安全的统筹协调机制不健全”。[②]当前,受百年未有之大变局和新冠肺炎疫情交织叠加影响,我国海外利益面临的不确定性发展态势在明显加剧,而安全保障资源和手段还未跟上利益拓展步伐。为此,我国《国家安全战略(2021-2025年)》提出要“加强海外利益安全保护”。[③]那么,在海外利益发展需求和海外安保能力存有内在张力的情况下,探索适应当前国际环境和我国发展阶段的海外利益安全保护模式,并凝练其思想体系,以从战略上指引保护新时代中国海外利益的发展,就成了当前我国面临的重大现实议题。[④]

  

  

   一、中国海外利益的复合体特征

  

  

   我国学界对海外利益保护的研究,主要围绕海外利益的本质特征开展。学界对海外利益的本质尚未形成统一意见,多从海外利益的国家属性[⑤]和经济属性[⑥]入手探讨,这限制了海外利益保护的讨论空间。事实上,海外利益覆盖从在海外的国家核心利益等“高政治”领域到海外公民安全的“低政治”领域,是国家性、公共性和个人性的复合统一体。[⑦]

   所谓国家性,是指海外利益系国家利益从本土向海外的延伸,表现为维护国家独立、主权和领土完整,维护固有生活方式和价值体系,维护发展权益以及国家尊严等内容。在新时代,一般将它概括为在海外的“主权、安全和发展”利益。[⑧]公共性是指涉及到海外不特定多数主体利益相一致的方面,具有主体数量不确定、实体共享性等特征。[⑨]以中资企业境外投资领域为例,当前,中资企业遍布全球的4.4万家境外分支机构,5500个境外项目,60.1万境外中方劳务人员,[⑩]投资合作业务涉及的国别之多、范围之广、人数之多,已经形成了一定规模的公共利益。个体性是指涉及到海外中国人的生命财产安全等基本的合法权益。

表1 海外利益的三维特征


来源:作者自制

   由于海外利益维度的不同,导致其所遵循的保护逻辑和安保手段亦不同(参见表1)。对于国家性海外利益的保护,主要依据是国家主权平等原则及其逻辑,手段主要动用国家外交、军事和情报等各国享有且对等使用的资源;对于公共性海外利益的保护,主要依据是法治规则治理,依托于企业自我规制(合规经营等)、警务联络、安保外包和社区防护等来保护海外中国实体组织和群体的运营等安全;对于个体性海外利益的保护,主要是个人的自助和求助,国家提供一定的信息提醒服务和领事保护服务,[11]以及在特定情况下,政府会采取一定规模的“建设性介入”。[12]

   正是海外利益的三性合一,使得对其保护要充分运用各种海外力量与资源。鉴于传统的保护力量依赖于国家,而国家在面对多元任务和弥散风险的情况下,不得不将特定领域的垄断资源“社会化”;[13]而社会也开始超越私域空间,逐渐承担公共乃至国家职能,呈现了“国家化”趋势。[14]海外利益涉及领域和保护方式的广泛性,使得海外利益保护的内涵和外延充满了抽象、延展和开放,这无疑有助于吸引更多不同学科背景的研究者进入到谈论中来。但是,也要看到,由于其内涵的丰富性,使得对海外利益保护的讨论充满了任意和想象,这不利于海外利益发展和海外利益安全保护理论研究的深入。为此,我们需要在不同情境下进行认识框架的搭建和运用,以使讨论产生相应的深度和价值。为此,可以参考卡尔·曼海姆(Karl Mannheim)“特殊的概念”(particular conception)和“总体的概念”(total conception)的区分。[15]前者指在具体情境中探讨特殊维度的海外利益,譬如海外政治利益、海外经济利益、海外军事利益等;后者指我们对特定时代或特定历史阶段,对海外利益总体特征和构成的认识,由于“更具包容性”,使得对它的讨论呈现出“总体性”的特征。本文拟以总体性进路为主要思路,以特殊维度为补充,对我国海外利益保护阶段进行历时性梳理,并对其实践类型进行模式凝练。

  

  

   二、我国海外利益安全的实践类型

  

  

   我国从“站起来”到“富起来”,国家利益主要集中于主权领土范围之内,着眼政治安全和经济安全,随着走向世界舞台中央、向“强起来”迈进,开始突破地理意义上的国家利益疆域,拓展非主权性质的利益边疆,[16]海外利益发展迅速。显而易见,我国海外利益保护事业是在海外利益大规模拓展后直面不确定风险而产生的安全需求和保障需要中成长起来的,这意味着中国的海外利益保护的萌芽产生和发展都与海外利益拓展有着紧密联系。[17]按照中国海外利益拓展的规模和党中央明确将海外利益保护列为国家战略议题的时间节点,可将我国海外利益分为萌芽、探索与发展三个阶段。[18]根据阶段划分并结合马克斯·韦伯(Max Webber)的理想类型理论,可将中国海外利益安全保护的发展轨迹分为自助模式、被动维护模式、主动保护模式三种实践类型。

  

   (一)萌芽阶段:自助模式

   建国以来,尤其在改革开放之后,我国越来越多的组织(企业等)和个人走出国门,在这一阶段,他们在海外主要依凭自助行为开拓国际市场或者在海外生活工作,国家主要负责兜底保护,可以把这一阶段的特征概括为自助模式,它是指海外行为体主要凭个体力量保全自己权利的行为。[19]这一模式高度依赖个体私力。这个“力”主要是指海外行为体对行动对象产生预期效果的影响力,为了达成既定的影响力,行为体可以采取包括说服、调解、动员、诉讼甚至紧急情况下的武力(正当防卫)等各种手段,而这些手段通常是混合、重叠、过渡和逐渐升级的。自助模式虽然高度依赖个体的私力(包括借助律师服务、咨询公关以及私人安保公司的力量),它并不排除政府公权力(例如,母国的领事保护、东道国的安全保护)提供的帮助,后者的主要目的是“帮助人们自助”。[20]显而易见,自助模式往往适用于国力尚不足够强大、海外利益尚不具规模的时期,政府海外利益保护手段较为单一。

  

   (二)探索阶段:被动维护模式

表2 典型的海外安全案(事)件


来源:作者自制

   随着加入世界贸易组织和实施“走出去”战略后,我国国家海外利益迅速拓展。“9·11”的发生给国际形势带来巨大影响,非传统安全挑战此起彼伏,我国外交官、中资企业境外项目和中国公民在海外遭受袭击的风险显著上升。尤其在2004年及其之前,接连发生的海外安全事件,引起国家最高决策者的高度重视(见表2)。2004年8月,党和国家领导人在第十次驻外使节会议上,首次公开就海外利益安全问题进行专门强调,要“增强我国海外利益保护能力”,[21]并于2009年在第十一次驻外使节会议上系统阐述了“坚持维护我国海外利益,加强维权能力建设”。可见,2004年以来,我国开始将如何维护海外利益提上重要议程,可以将这一阶段概括为“维护模式”。

   一是强调海外利益的法律属性,维护海外合法权益是彼时的主要考虑,为此,我国主要围绕着公民、法人的海外合法权益为核心构建维护机制。例如,党的十八大报告将国家利益与公民、法人的海外合法权益分开表达:“坚定维护国家利益和我国公民、法人的海外合法权益”。二是围绕海外合法权益,我国以政府为主导构建了相应的维护机制。例如,2004年以来,我国先后新组建外交部涉外安全事务司等多家涉海外安全的机构,以保护中国公民在海外的合法权益。三是侧重于事后的应急响应和事件处置,建立了境外突发事件应急处置机制等。显而易见,维护模式是以国际规则为依托、以外交为主导、自上而下开展的。在一定意义上,可以说,它是一种被动响应和应急反应模式。

  

   (三)发展阶段:主动保护模式

  

   2013年“一带一路”倡议提出以来,随着从“大写意”到“工笔画”,我国海外利益拓展速度更为迅猛,以海外合法权益为核心的被动维护模式难以为继,更为积极的主动保护模式提上日程。表现在:

随着大国博弈的加剧和百年未有之大变局的加速演进,二战以来形成的国际秩序及相应的规则之治在美西方的操纵之下有演变为政治博弈的风险,法律的政治属性凸显,依法律之治演化为依政治而治,法律的确定性向政治不确定性变迁。以“长臂管辖”为代表,[22]美西方在规则之治掩饰下,“全政府”(A Whole-of-GovernmentStrategy on China)[23]对中国海外利益进行政治打压,对中国而言,以“海外权益”为核心展开的维护模式无法在宏观层面观视我国海外利益的整体面向,更无法涵盖美西方给法律意义上的海外利益所强加之政治意涵,更为全面的以国家利益、公众利益和个体利益三位一体为载体的海外利益保护模式开始逐渐形成。为此,党和国家最高领导人开始超越外交场合,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《公安学研究》2022年第3期
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