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张帆:美国的阿富汗退出战略探析

更新时间:2022-08-08 09:35:56
作者: 张帆  

   内容提要:海外军事干预是美国对外战略的重要特征,国际政治学界近年提出的“退出战略”理论,为考察美国如何结束海外军事干预提供了重要路径。美国结束阿富汗战争的“退出战略”主要源于美国总统的“阿富汗战争观”,奥巴马、特朗普和拜登均认为,阿富汗在美国国家战略中的地位日趋降低,阿富汗战争的前景日益暗淡。以此认知为基础,这三位总统在任职期间均致力于从阿富汗撤军,结束阿富汗战争,并为此通过一系列的战略表述,以国家利益为由,为结束阿富汗战争的决策进行辩护的同时,提出结束阿富汗战争“退出战略”的军事目标和政治目标,即在从阿富汗撤军的同时力争保持此次海外军事干预行动的成果,包括使阿富汗不再成为恐怖主义的“庇护所”以及维持阿富汗政府的续存。美国在逐步减少驻阿美军的同时,试图通过与塔利班的直接谈判,确保上述目标的实现。由于没有能将此次“退出战略”实施中的政治层面与军事层面有效结合,美国在完成从阿富汗撤军的同时,未能实现其理想的“结束状态”。为全面和深入考察美国海外军事干预的“退出战略”,本文以比较分析为研究路径,探析独具美国战略特色的“退出战略”。

   关 键 词:阿富汗战争  “退出战略”  美国海外军事干预  美国阿富汗政策

  

  

   2021年8月31日,随着最后一批驻守阿富汗的美国军政官员搭乘军机撤离,美国在阿富汗的军事行动正式宣告结束。作为对“9·11”事件的回应,小布什政府于2001年10月发动阿富汗战争,推翻了塔利班政权,歼灭了“基地”有生力量,此后阿富汗战争持续近20年。在阿富汗战争后半段,美国政府一直致力于从阿富汗撤军,结束阿富汗战争,但正所谓“开战容易终战难”,从奥巴马政府着手撤离阿富汗到拜登政府正式完成该进程,耗时近十年。为何难?难在何处?不断从事海外军事干预是美国外交和战略事务的重要特征。学术界和政策研究界长期聚焦于美国如何开启具体的海外军事干预行动,对其如何结束此类行动的研究相对较少。事实上,美国相当一部分的海外军事干预是以失败或遭受挫折告终。美国如何从此类海外军事干预中“脱身”或“退出”,正日益受到关注。本文以国际政治学界近年来兴起的“退出战略”理论及美国相关历史经验为基础,就美国结束阿富汗战争的“退出战略”进行了初步考察,旨在对美国海外军事干预的“退出战略”有更为深刻的理解。为此,本文首先以“退出战略”理论和美国海外军事干预的“退出战略”的历史实践为基础,确立分析框架,并据此考察美国结束阿富汗战争的“退出战略”中的各要素,尤其是在实践中的困境,揭示美国结束阿富汗战争的“难处”及其原因,并就如何全面与深入地研究美国海外军事干预的“退出战略”,提出可供参考的研究路径。

  

   一 “退出战略”及美国相关行为的分析框架

  

   考察美国如何结束阿富汗战争,很大程度上就是考察美国结束阿富汗战争的战略,此种战略实际上就是国际政治学界近些年提出的“退出战略”,其相关理论对考察美国结束包括阿富汗战争在内的海外军事干预,具有一定的启发性。

  

   (一)“退出战略”理论

  

   冷战结束后,从索马里到海地再到波黑,美国等少数西方国家以“维护地区稳定”和“国家重建”为名,进行的海外军事干预行动日渐增多。但这些进行海外军事干预的国家遇到的重大挑战,则是在何种条件下以及如何结束此类干预。美国先后发动的阿富汗战争和伊拉克战争,战事久拖不决。以此为契机,西方一些从事国际冲突研究的学者开始探究从理论上结束海外军事干预的方式。2012年,牛津大学国际问题研究中心主任理查德·卡普兰(Richard Caplan)教授出版《“退出战略”与国家重建》(Exit Strategies and State Building)一书,试图通过建构“退出战略”理论,阐释结束海外军事干预的条件和实施过程,其较为突出的贡献是尝试定义“退出战略”这一概念。①美国陆军战争学院(U.S.Army War College)的学者以美国结束海外军事干预的历史经验为案例,就结束此类行动的战略进行了理论探究,阐述结束海外军事干预的具体步骤,但没有冠以“退出战略”这一称谓。②荷兰防务学院(Netherlands Defense Academy)在2015年出版的年度报告中,以“退出战略”为主题,就如何结束海外军事干预进行了进一步的理论分析,着重探究此类战略的具体目标和实施路径。③

  

   根据既有研究成果,所谓“退出战略”,是指从事海外军事干预的国家在实现干预目标或在干预行动中受到重大挫折、既有目标难以实现的情况下,结束此类干预行动的路径。事实上,“退出战略”更多是指后一种情况,即在干预行动难以完成既定目标的情况下,进行军事干预的国家如何在尽可能保留干预成果的同时,结束军事行动。④以此界定为出发点,考察结束海外军事干预的具体战略时,需从以下几个维度入手。

  

   一是战略起源。从事海外军事干预国家的决策者何时及在何种情况下认识到原定干预目标难以实现,干预行动非但不能增进国家利益,反而成为某种战略负担,因而决定结束该行动。“退出战略”理论强调,决策者的“结束”决定源于决策者本人的认知或(和)来自国内外的各种压力。⑤

  

   二是战略表述。决策者以政府文件或公开演讲等形式向外界传达结束海外军事干预的意愿,阐明所谓“结束状态”(end state)和“结束时间”(end timing)。前者是指“干预国”希望在军事干预结束后,被干预地区在政治、军事、经济及社会等领域达到的理想状态,一般就是“干预国”力争保留和维持的干预成果;后者则是实施撤军的时间表和最终完成撤军的具体时间。“结束状态”和“结束时间”是战略表述的关键内容,即“退出战略”的目标。⑥

  

   三是战略实施。如何实现“结束状态”以及如何按“结束时间”完成撤军进程,也就是在政治和军事层面实施“退出战略”的具体措施。战略实施的政治层面涉及“干预国”与当地各方势力的博弈,为实现“结束状态”,维护干预成果,“干预国”往往通过与被干预当地的各方势力进行和谈并随之达成协议,力争使军事干预结束时,当地的政治、军事、经济和社会局面符合预期。战略实施的军事层面则涉及“干预国”军方,尤其是海外军事干预行动的指挥官与“干预国”最高决策者的战略协调。“退出战略”理论强调,只有将实施此类战略过程中的军事层面和政治层面相结合,才能全面有效地实现“退出战略”目标,⑦这一战略的实施是一个旷日持久的复杂过程。

  

   (二)海外军事干预的“退出战略”:美国实践

  

   海外军事干预是美国追求、维护和增进全球霸权的重要手段,是美国外交事务和对外战略的重要组成部分。但美国的海外军事干预往往难以实现既定的目标,屡经挫折。因此,结束此类干预的“退出战略”,往往成为美国决策者的重要选择。从武装干涉黎巴嫩到参加越南战争,从出兵索马里再到攻打伊拉克,美国均无法迅速获胜,“退出战略”与此类失败的干预相伴而生。以上述“退出战略”理论维度为分析视角,美国既往实施的海外军事干预的“退出战略”呈现以下特征。

  

   首先,结束海外军事干预的决定主要由总统做出,但结束此类行动的提议未必来自总统。鉴于美国宪法赋予总统处理外交事务的主导权,所以美国总统往往是在国内外的多重压力之下,在权衡各种利益得失之后,做出结束海外军事干预的决定。美国结束越南战争的决定,是尼克松在国会和国内反战舆论以及盟国呼吁等多重压力下做出的;1983年,里根决定从黎巴嫩撤军,很大程度上是迫于国会与国内舆论的压力。⑧因此,就美国某一特定战争议题的“退出战略”起源而言,关键的问题在于考察作为最主要决策者的总统本人是否主张和倡导结束海外军事干预。如果答案是否定的,那么此类倡议来自何处,总统又是在何种压力之下决定结束干预;如果总统本人支持结束干预,那么又是何种认知导致的。

  

   其次,一旦总统决定“退出”,美国政府官员往往围绕该决定,利用各种公开场合表达“退出”的意愿,提出“结束状态”的大致设想和“结束时间”的规划。结束海外军事干预是对外交政策的重大调整,甚至是外交政策的标志性转折。因此,美国政府对“退出战略”的表述往往旨在安抚反对势力,并从所谓“国家利益”的角度为“退出”决策辩护,以增强此类决策的“合法性”。例如,在尼克松承诺尽快结束越南战争之后,美国政府官员的相关战略表述主要包括三个方面:一是此举符合国家利益,即美国只有结束越战才能更好地遏制苏联的战略竞争。长期深陷越战泥潭,是美国沉重的战略负担,不符合国家利益;二是“结束状态”,即维持和确保西贡政权的合法性和生存能力;三是“结束时间”,即各种规模和速度不一的撤军时间表。结束越战的战略表述在美国“退出战略”的历史上具有一定的代表性,此后美国围绕某些重大“退出”的战略表述均不同程度地包含上述三个方面的内容。⑨

  

   最后,以结束越战为代表,美国在实施“退出战略”时,力求做到所谓的“体面撤军”,即在通过谈判实现其预期的“结束状态”的同时,逐步完成撤军。自越战以来,美国在实施“退出战略”时,极力将撤军及某些特定的军事行动与为了维护干预成果的谈判相结合,并据此完成撤军。但由于撤军行动与维护干预成果之间的内在矛盾性,所以“体面撤军”往往难以达成。没有美国军事存在的支撑,理想的“结束状态”是难以为继的,“体面撤军”往往成为卸掉战略负担的“遮羞布”。⑩考察美国实施“退出战略”的历史经验和特征,对于明确美国在多大程度上能够通过谈判维持其干预成果,实现其预期的“结束状态”,以怎样的规模和速度完成撤军,以及是否能将“退出战略”实施中的政治层面和军事层面相结合具有参考价值。

  

   (三)美国结束阿富汗战争的分析框架

  

   本文以上述理论及美国的历史实践为基础,从以下几个方面考察美国结束阿富汗战争的“退出战略”。

  

   其一,战略起源。阿富汗战争是迄今为止美国历时最长的海外军事干预行动,但阿富汗战争并未引发美国国内出现社会动荡,无论是大多数的国会议员还是美国主流媒体并未就结束该战争向总统施加压力,其主要盟友也并未呼吁美国从阿富汗撤军。结束阿富汗战争的主张主要来自美国总统,奥巴马、特朗普、拜登均主张从阿富汗撤军。本文从美国总统对阿富汗战争认知的角度,探讨美国结束这场海外军事干预“退出战略”的起源。

  

   其二,战略表述。美国政府对结束阿富汗战争的战略表述,实际上是提出“退出”阿富汗的战略目标,本文主要从国家利益的角度着手,即美国政府如何以国家利益为由为“退出”辩护;“结束状态”,即美国有关战争结束后对阿富汗政治和社会状态的预期,也就是美国希望保留的干预成果;“结束时间”,即撤军时间表和最终完成从阿富汗撤军的具体时间。

  

其三,战略实施。为实现战略目标,战略实施方需要制订一系列的行动计划并付诸实施。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代美国评论》2021年第4期
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