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汤敏:扶贫助弱是中国经济的永恒主题

更新时间:2022-08-06 00:00:19
作者: 汤敏  

  

   致力扶贫,关注弱势群体,这不但是中国共产党建党的初心,也是解决新时代主要矛盾中的“不平衡不充分”的最具体体现。今天,中国经济已经进入一个新时代。形势在变,环境在变,我们未来的任务也在变。但在众多的变化中,也有不变的,那就是扶贫助弱应该是中国经济的永恒研究主题。

   艰苦卓绝扶贫四十年

   新中国成立以来,中国政府一直在推动发展生产、消除贫困的工作。但由于当时的经济基础极端薄弱,生产能力低下,经过曲折发展,到1978年,中国还是世界上贫困人口最多的发展中国家之一。按世界银行公布的数字,1981年中国的贫困人口高达4.9亿人,贫困发生率为43%。

   现代意义上的扶贫,是在改革开放以后大规模实施的。在过去的四十年里,扶贫标准根据经济社会的发展不断调整,扶贫政策也在不断变化:从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”;从“区域性扶贫”到瞄准贫困县、“整村推进”,再到“扶贫入户”,以及现在的“精准扶贫”。回顾历史,中国的扶贫开发大致经过了五个阶段。

   第一阶段为体制改革推动扶贫阶段(1978—1985年)。自1978年开始的改革,首先是以家庭联产承包责任制取代人民公社“一大二公”的集体经营制度。这种土地制度的变革极大地激发了农民的劳动热情。通过农产品价格提升、产业结构调整以及非农领域就业的渠道,将利益传递到贫困人口。同时,中央开始推动类似扶贫开发的以工代赈计划和“三西”农业专项建设项目。到1985年底,没有解决温饱的贫困人口从2.5亿减少到1.25亿。

   第二阶段为有组织的大规模扶贫阶段(1986—1993年)。1986年,国务院贫困地区经济开发领导小组成立,拉开了有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发的序幕。当时农村年人均纯收入在206元以下的约有1.25亿人,占农村总人口的14.8%。国家划分了18个集中连片困难地区,依据农民人均收入,制定了国定贫困县标准,划定了331个国家贫困县。截至1992年底,农村依靠其收入不能维持其基本的生存需要的绝对贫困人口减少到8000万。

   第三阶段为“八七”扶贫攻坚计划阶段(1993—2000年)。“八七”的含义是:在20世纪的最后七年,集中力量基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。1993年“国务院贫困地区经济开发领导小组”更名为“国务院扶贫开发领导小组”。列入“八七扶贫攻坚计划”的国家重点扶持的贫困县调整为592个。在这七年间,中央政府累计投入扶贫资金1240亿元。截至2000年,中国农村贫困人口从8000万下降到3200万,贫困发生率下降到3.5%。

   第四阶段为以整村推进为主要特征的阶段(2001—2010年)。国家制定了21世纪第一个农村扶贫开发纲要,扶贫政策在保留和适当调整重点县的同时,把目标瞄准到村级,重点实施“整村推进”。在全国确定了14.8万个贫困村。此阶段逐步在农村全面建立了最低生活保障制度,对没有劳动能力或丧失劳动能力的部分农村贫困人口,给予最低生活保障,逐步形成了低保维持生存、扶贫促进发展的工作格局。

   第五阶段是以精准扶贫为主要特征的阶段(2011—2020年)。国家制定了21世纪第二个农村扶贫开发纲要。提出的扶贫标准是“两不愁,三保障”,即实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房,并将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准,这一标准比2009年提高了92%。这一阶段的特点是把区域发展和个人帮扶结合起来,划定集中连片特困地区,实施精准扶贫的方略,使扶贫效果有效集中在贫困人口身上。党的十八大以后,在习总书记的亲自推动下,“精准扶贫”成为一切扶贫工作的中心。在全国范围内建档立卡识别贫困人口。2015年中共中央国务院制订了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,中央扶贫开发工作会议期间,中西部22个省(区)党政主要负责人向中央签署脱贫攻坚责任书,立下军令状。目前已取得决定性进展。

   新时代的新扶贫

   随着全面小康社会的建成,以及大规模精准扶贫的收官,到2020年底我国基本消灭绝对贫困,一个新的问题很快将要被提上实际议事日程:2020年后还需要扶贫吗?

   毋庸置疑,如果连发达国家都还存在反贫困问题,2020年后的反贫困依然应该是中国政府的重要工作之一。当然,那时的反贫困的重点将发生变化,反贫困的方式也将发生很大的变化。

   我们现在所说的2020年要全体脱贫,指的是在现行的“两不愁,三保障”标准下的脱贫。从收入的角度看,现在的贫困标准为人均年收入3200元左右,即人均月收入超过270元就算脱贫。这也就是能维持一个最低限度的温饱而已。况且,在扶贫中还出现了大量的所谓“边缘户”。按现在的标准,他们不属于贫困户。但是,他们的收入与生活状况跟贫困户也差不太多。但因不是贫困户,精准扶贫的各种优惠政策他们都没有享受到,所以出现了所谓的“悬崖效应”。瞄准式的扶贫越精准,对这些边缘户的冲击就越大。这是一个数量巨大的群体,2020年后的扶贫一定要帮到这些边缘户。

   国际上通行的方式是,随着社会经济的发展,贫困的标准也要随之不断地深化,特别是要由解决绝对贫困逐渐发展到缓解相对贫困上去。最早明确提出相对贫困概念的是美国斯坦福大学的维克多﹡福克斯(Victor Fuchs),他认为如果一个人或者一个家庭以收入或消费衡量的生活状况低于社会平均水平并达到某个程度,则可认定其为相对贫困。也就是说,相对贫困与社会经济发展水平无关,而仅仅与收入差距有关。只要存在收入差距,就存在低收入的阶层,从而就有相对贫困。绝对贫困是可以随着经济增长以及社会发展水平的提高而减少的,但相对贫困只能随收入不平等现象的减少而缓解。

   对于中国来说,我们可以走同样的路。目前一些学者正在研究如何制定2020年后的相对贫困标准。是如同过去一样,再画一条收入线,以此为标准来计算贫困人口数量和识别贫困人群,然后再给出一个历史阶段的减贫指标,一年一年地减下去;还是划定一个人均收入的比例,如低于农村人均收入的50%以下的人群为相对贫困人群;或是干脆定一个人口比例,比如说10%,人均收入或支出最低的10%的人群,都属于相对贫困人口。还有城市贫困的问题。2020年后,我们应该开始着手解决城市贫困的问题了。是城乡画同一条贫困线,还是城乡各画一条线?这些都是要认真考虑的问题。当然,这只是简单化地描述,真正的相对贫困标准,还要把多维的因素考虑进去。对于中国来说,贫困还存在地域上相对集中的问题,在瞄准相对贫困问题上,如何解决区域性扶贫的问题,也是一个大挑战。

   解决相对贫困需要新机制

   不管如何定相对贫困的标准,从某种意义上来说,相对贫困比绝对贫困更难解决,政府与社会更需要全方位地在政策、财政投入、产业发展和社会治理上进行干预。

   相对贫困是一个长期存在的现象,而且跟绝对贫困可以不断减少不一样,是消灭不了的,至少是在实现共产主义和世界大同之前还会长期存在。但在这上面也不能无所作为。虽然相对贫困难以消灭,但可以减少相对贫困的“度”。也就是经济学家常说的减少基尼系数,让贫富悬殊不继续扩大,最好还能缩小。但是,我们都知道这有多难。全世界的经济学家一代一代地试图解决这个问题。在一些特殊时期,在个别国家中,基尼系数有时在缩小,而在大部分情况下,特别是在全球化的近几十年来,相对贫困还在不断地扩大。这是一个全球范围内的不争事实。对中国经济学家来说,更是过去、现在和未来面对的巨大挑战。

   解决相对贫困的另一条出路是让社会阶层流动起来。相对贫困的人数可以不减少,但可以让贫困的人流动起来,不要让贫困家庭的人一直贫困。用学者的话来说,叫阻断贫困代际传递。对比减少相对贫困的任务来说,加快社会阶层的流动性容易一些。

   要大规模地解决社会阶层的流动性问题,最直接的办法就是提供公平的教育。让贫困人群的下一代能够与其他人群的孩子站在同一条起跑线上。这里所谈的教育公平,不仅是让贫困家庭的孩子都能得到基础教育,即“有学上”,这实际上到2020年时基本上都能解决。2020年后的教育公平,就应该是在“上好学”上的公平,即要让贫困地区及贫困家庭孩子得到的教育质量要公平。大家都知道,这是很难办到的。教育质量是由老师来实现的。别说是贫困地区,连北京这样的大城市都做不到教育质量公平,既有学区房,也有薄弱学校。优秀的老师一般都不愿到贫困地区去,去了也留不住。因此,贫困地区的孩子即使有学上,因教育质量太差,他们也难以在中考和高考中考个好分数,升到更好的学校上学。在同辈中,他们还是处于社会的最底层。这种现象也不是中国独有的现象,社会阶层难以流动是一个普遍的国际现象。

   近年来,我们尝试用互联网把优质教育资源送到贫困地区的学校中去。我们采取的是“双师教学”的方式,即一个是远程的优秀老师,一个是当地的老师,两个人分工配合把一个班的学生教好。经过四年的成功试验后,这种模式正在较大规模地推广。除了正课之外,对于农村学校最缺的音乐、美术、丰富多彩的课外活动课等,我们用互联网把全国最好的课送到那里去。希望用“互联网+”的方式来缓解教育公平的问题。让努力学习的贫困地区和贫困家庭的孩子与城市的孩子站在同一条起跑线上。

   再举一个如何在机制上建立缓解相对贫困的例子。目前,全国正在兴起“乡村振兴”的伟大运动。这是党的十九大定出的宏伟目标。但是在乡村振兴中如果在政策上不向贫困地区倾斜,结果很可能进一步拉大农村的贫富差距。从乡村振兴的角度看,当然是富裕地区、条件好的地区容易被振兴起来。地方政府追求短期效应,很自然地会把资源投到容易出政绩的地方。最近我们到广东调研,看到其乡村振兴模式正好相反。广东提出乡村振兴要“后队变前队”,在全省范围内挑出了2300个最落后的行政村,未来三年内给每个村子1700万元的财政与社会资金支持。这2300个村子是目前全省最落后、最贫困的村子,是“后队”。经过三年一轮的大投入,它们就有可能从“后队”变成“前队”。三年后再找2300个相对落后的村子,把“后队”变成“前队”。这样三年一轮一轮地做下去。政府支持的仅是最落后的村庄。富裕的村庄通过公共服务均等化、通过商品市场来致富。这样既振兴了乡村,又在不断地减少发展的差距。这种“后队变前队”的思路,应该成为政府工作的一大原则。政府的任务是“雪中送炭”,而不是“锦上添花”。我们已经超越了“让一部分人先富起来”的发展阶段。跟三四十年前相比,市场机制已经大体上让那些能先富起来的人、有先知先觉的人富起来了。政府的责任除了建立一个公平的市场环境之外,应该把很大的精力放在扶贫与助困上。

   当然,更难的是如何在市场中设计出更为精巧的机制,让第一次分配就能直接帮到相对贫困人群,至少是不要伤害到这些人群。这样的机制在现有市场中不能说完全没有,至少是非常弱。十多年前在国际上流行一本书叫《金字塔底层的财富》(The Fortune at the Bottom of the Pyramid),作者是密西根大学的一位教授。他一直琢磨如何在市场机制下,让专注于贫困和低收入人群市场的企业也能赚钱。如果政府进行政策指导,并给企业一些帮助,则大量的企业能从贫困人群中开拓市场,并从中获利。

   除此之外,我们还一直在推动社会价值投资在中国的落地与发展。社会价值投资,有时也被称为“社会影响力投资”或“影响力投资”,是一种追求可测量的社会价值并兼顾经济回报的投资形式,为应对社会领域的融资困境提供了新的选择。如果将传统的公益慈善作为一极,以传统的商业投资为另一极,社会价值投资则介于两者之间。这种投资方式具有明确的解决社会问题的意向,有事前预期和可测量的社会价值,同时兼顾财务收益和可持续性,投资项目的财务回报率可以低于也可以高于市场平均的回报率。

   社会价值投资将社会目标与市场手段相结合,具有一些突出的特点。它有助于政府、市场、社会协力参与社会投资,扩大了资源动员的范围和基础,使投资决策更加透明和可问责,使投资产生的社会效果更加有效、规模化和可持续。它并不能取代传统的公共投资和市场化投资,而是提供了这些传统投资手段之外的新选择。这些特性使社会价值投资得到投资界、公益界以及政府的青睐。

   另外,新时代中还有一个大变数就是科技的影响。大数据、人工智能、物联网、区块链等,这一系列的新科技新技术,促使人类正进入一次新的产业革命。这些新科技会对未来的经济与社会产生多大的影响,现在还不得而知。但是从过去十多年的变化来看,它对就业市场的冲击不可低估。特别值得关注的是这些新科技对贫困及低收入人群的影响。在市场中,新科技的最先受益者往往是那些有能力、有购买力的人群。而这些新技术与设备又加强了这些人在市场中的竞争优势。相对地,贫困人群往往是这些新技术的最后受益人。如果政府的政策不注意特别弥补市场的不足,高科技的马太效应就会越来越强。

   总而言之,2020年中国步入全面小康社会并不意味着政府的扶贫助弱任务的结束。在新时代,扶贫助弱的更大挑战将摆在我们面前。

  

   汤敏 (国务院参事、原国务院开发领导小组专家委员会副主任、乐平基金会理事长、友成基金会副理事长)

   来源:樊纲、易纲、吴晓灵、许善达、蔡昉 主编:《50人的二十年》,中信出版集团2018年9月,第335—343页。

  

  


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