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季烨:两岸关系和平发展制度性安排的经验考察

更新时间:2022-08-01 15:10:51
作者: 季烨  

   内容提要:实现两岸关系的制度化是祖国大陆对台工作的重要目标之一。回顾和总结两岸协商谈判30年来的经验,对于两岸关系和平发展达成制度性安排的民主协商具有借鉴和启示意义。在推进两岸关系和平发展制度化的过程中,必须在一个中国原则的基础上开展平等协商;必须充分考虑两岸实力对比的不对称性和两岸诉求重心的差异性,作出合情合理的安排。两岸协商谈判从单纯的经济领域拓展至社会领域,乃至暗含了具有相当敏感度的政治议题,已经产生溢出效应。因此,应当充分发掘两岸既有谈判成果的潜在资源,从而为更大范围内的两岸政治对话和谈判积累经验,为未来两岸关系和平发展制度性安排的突破奠定基础。

  

   关 键 词:两岸关系  和平发展  制度性安排  一个中国原则  cross-Strait relations  peaceful development  institutional arrangements  One China Principle

  

   中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出,解决台湾问题、实现祖国完全统一,是党矢志不渝的历史任务,是全体中华儿女的共同愿望,是实现中华民族伟大复兴的必然要求。党把握两岸关系时代变化,丰富和发展国家统一理论和对台方针政策,推动两岸关系朝着正确方向发展。习近平同志就对台工作提出一系列重要理念、重大政策主张,形成新时代党解决台湾问题的总体方略。尤其是,作为指导新时代对台工作的纲领性文件,习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的重要讲话中郑重倡议,在坚持“九二共识”、反对“台独”的共同政治基础上,两岸各政党、各界别推举代表性人士,就两岸关系和民族未来开展广泛深入的民主协商,就推动两岸关系和平发展达成制度性安排。这一倡议首度提出通过民主协商的方式,将两岸关系和平发展制度性安排作为推进祖国统一进程的阶段性任务,不仅发展了祖国大陆关于两岸政治谈判的主张,而且为务实推动两岸政治谈判提供了新路径,具有重要的现实意义。

  

   以制度化的方式保障两岸关系行稳致远是祖国大陆的一贯主张。1979年1月,全国人民代表大会常务委员会发表《告台湾同胞书》,呼吁“首先应当通过中华人民共和国政府和台湾当局之间的商谈结束这种军事对峙状态,以便为双方的任何一种范围的交往接触创造必要的前提和安全的环境。”[1]此后,大陆方面多次建议双方就“正式结束两岸敌对状态、逐步实现和平统一”进行谈判。1995年1月,江泽民同志在《为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗》的讲话中提议,双方可先以“在一个中国的原则下,正式结束两岸敌对状态”作为第一步进行谈判,并达成协议。[2]在此基础上,双方共同承担义务,维护中国的主权和领土完整,并对今后两岸关系的发展进行规划。2007年10月,胡锦涛同志在党的十七大报告中提出:“在一个中国原则的基础上,协商正式结束两岸敌对状态,达成和平协议,构建两岸关系和平发展框架,开创两岸关系和平发展新局面。”[3]2012年11月,党的十八大报告强调,要“促进平等协商,加强制度建设”。[4]

  

   可见,实现两岸关系的制度化是祖国大陆对台工作的重要目标之一。从宽泛的意义上看,两岸关系的制度化不是未来式,而是进行时。20世纪90年代以来,两岸从突发个案中汲取经验,逐步建立了以两岸两会(即海协会与海基会)为主体的制度化商谈模式,达成或签署了攸关两岸经济民生的27项协议、3项共识和3项共同意见。当前,尽管两岸关系面临阶段性挫折,两岸制度化协商机制再度停摆,但着眼长远,仍有必要总结30年来两岸协商谈判机制的宝贵经验。这些经验对于两岸关系和平发展达成制度性安排具有重要的借鉴和启示意义。

  

   一、两岸关系制度化的基础:一个中国原则

  

   两岸关系的“两岸特色”,归根结底源于两岸政治定位的特殊性。当前,以两会为主导的两岸协商谈判机制,是国家完全统一前两岸之间的对话、沟通和协调机制,体现了两岸的特殊关系。一方面,两岸协商谈判是中国的内部事务。世界上只有一个中国,台湾是中国的一部分,中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府。这是台湾问题的真正现状和一个中国的核心内容。[5]因此,两岸之间的协商谈判不是“国与国”之间的谈判。另一方面,作为中国内部事务的两岸协商谈判又具有特殊性。两岸关系虽然不是“国与国”之间的关系,但也不能简单地理解为中央与地方的关系,甚至还可能区别于中央与港澳特区的关系。可以说,两岸关系是尚未统一的两个特殊地区之间的事务。[6]

  

   一个中国原则是两岸协商谈判实践的首要原则。两岸之间的协商谈判从来都不是没有前提和条件的。两会机制建立伊始,双方就曾针对如何坚持一个中国原则问题进行过激烈交锋,并最终达成了体现一个中国原则的“九二共识”。也正因如此,1993年的“汪辜会谈”才得以顺利举行并签署4项协议。随着李登辉和陈水扁的分裂主义行径愈演愈烈,两会商谈机制被迫中断。2008年后,随着马英九当局重新确认“九二共识”这一政治基础,两会制度化协商谈判才得以迅速重启。两岸围绕一个中国原则和“九二共识”的斗争过程以及正反两方面的经验教训表明:体现一个中国原则的“九二共识”,是两岸各项接触和商谈的重要政治基础,也是判断台湾当局政策意图和两岸关系形势好坏的重要指标。[7]2016年以来,民进党当局拒不接受“九二共识”,并一再表示两岸交流“不应预设前提”。①这显然是一种不符合历史也不切合实际的主张。

  

   作为两岸两会制度化互动的共同政治基础,一个中国原则还体现在具有“两岸特色”的协议文本中。一方面,两岸协议有意识地回避国际法上约定俗成的术语。例如,《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》分别用“司法互助”“遣返”“私渡”等词语,替代国际条约中通常使用的“司法协助”“引渡”“偷渡”等术语。另一方面,两岸协议也创造性地设计了不同于一般条约的制度安排。例如,在《海峡两岸投资保护和促进协议》中,两岸双方就合理借鉴了传统双边投资条约中投资争端的第三方仲裁程序,并在此基础上将“国际实践两岸化”,从而创设了独特的两岸投资补偿争议的调解机制。[8]

  

   质言之,两岸政治定位的实质是一个中国的内涵问题。一个中国的原则与其内涵是分属两个不同层次的问题[9],前者是两岸协商谈判的前提和基础,后者是双方协商谈判的议题和对象。在坚持一个中国原则的前提下,两岸政治定位需经双方相互协商继而达成共识。目前,两岸关系制度化仍然在相当程度上集中于关涉两岸民众往来的事务性议题,对于政治议题的对话和协商,虽有现实需求,却始终没有得到台湾方面的积极回应。由于两岸双方对于彼此的政治定位尚未启动正式协商,如果单方面将两岸协商谈判定位于“中央和地方”的谈判,显然不会得到台湾方面的认可和配合;如果将两岸协商谈判定位为类似“中央与港澳特区”的关系,就等于将“一国两制”这个统一后的制度安排提前到统一前的阶段,也不符合两岸关系发展的现实。鉴于两岸政治定位的特殊性,大陆方面决定在两岸事务性协商谈判中搁置争议,这也为推进两岸关系的制度化奠定了基础。

  

   二、两岸关系制度化的途径:平等协商

  

   从国际社会现实和两岸实力对比的角度看,两岸早已不可同日而语。也正是因为如此,在两岸协商谈判中,台湾方面格外强调“对等”“尊严”,唯恐被“矮化”。为此,在呼吁进行两岸协商谈判之初,大陆方面便充分考虑到台湾方面的顾虑和诉求,将平等作为两岸协商谈判的总体原则之一,并贯穿于两岸关系制度化的实践中。

  

   两岸在谈判主体方面的设计便体现了平等协商的要求。根据“国统纲领”的规划,台湾方面成立“财团法人”海基会这一民间团体,并授权其进行两岸交流、联系和协商谈判。与之相呼应,大陆方面也成立社会团体法人海协会,作为与台湾方面海基会商谈的窗口。此外,在大陆同台湾当局无法进行直接接触时,两岸可以通过“民间对民间、行业对行业、公司对公司”的方式进行协商,延续两岸民间行业组织既已建立的沟通管道,鼓励双方围绕技术性、业务性问题进行深入探讨并达成共识。这种协商机制,回避了两岸政治定位的僵局,是两岸在进行协商谈判时对于主体和身份问题颇具“两岸特色”的处理。

  

   作为两岸制度化协商谈判的先声,“金门会谈”也充分体现了平等协商。关于签署主体,由于双方无法就称谓达成一致,“金门协议”最终决定使用“海峡两岸红十字会组织”,而不使用双方组织的正式名称;签署协议的负责人不表明其正式职务,而是统称为“两岸红十字组织代表”。关于签署日期,大陆方面习惯使用公历纪年法,而台湾方面仍然使用所谓“中华民国”的年号。最终,双方决定不冠以“公元”或“中华民国”的文字,仅注明“九零”“七九”以及签署的月和日,随后在各自保有的文件上自行加注。[10]关于双方使用的遣返船与引导船,双方商定不悬挂具有政治象征意义的旗帜,仅悬挂白底的红十字旗。可见,只要坚持一个中国的共同认知,即使两岸存在不同的意识形态,也可以用智慧回避敏感问题,从而就事务性问题达成解决方案。

  

   2008年两岸两会恢复制度化商谈后,平等协商在实践中得到更大程度的体现。第一,两岸协议明确表明协商谈判的平等原则。几乎所有的两岸协议都会在序言开宗明义,两岸两会“经平等协商,达成协议”。第二,关于签署主体问题,除了两岸两会之外,如果双方业务主管部门的名称与两岸协商谈判的一个中国原则不太契合,便延续“金门协议”的做法,适当变通。例如,2009年11月16日,两岸签署了银行业、保险业、证券及期货等监督管理合作谅解备忘录,对此,谅解备忘录文本便采用了“两岸银行业/保险业/证券及期货监督管理机构”的表述方式。2012年8月31日签署的《海峡两岸货币清算合作备忘录》采用的是“两岸货币管理机构”的表述方式。第三,关于签署时间,两岸协议回避了各自惯用的纪年方式,只表明签署的月和日。第四,在协议形式方面,协议同时使用简体字和繁体字;对于双方各有规定或表达习惯不同的术语,则在己方文本中保留己方用语,在括号中保留对方用语②,甚至直接在协议文本中糅合双方的用语。③自《海峡两岸经济合作框架协议》签署后,两岸协议不再用括号备注的方式处理不同用语,而是明确规定协议一式四份,双方各执两份。四份文本对应表述的不同用语所含意义相同,并具有同等效力。

  

   可见,从两岸协商谈判之初到现在,两岸谈判都是平等协商的,并充分体现在双方协商谈判的主体身份、基本原则、具体过程和最终文本中。但是,如果试图将“一国两府”“对等政治实体”的概念塞入两岸关系制度化的框架,搞“两个中国”,甚至推动“一中一台”,认为这样才能体现两岸地位的“平等”,那就破坏了两岸关系制度化的政治基础,也已被事实证明将注定失败。

  

   三、两岸关系制度化的成果:合情合理的安排

  

“合情合理的安排”这一表述最广为人知的出处,是大陆方面关于政治议题的呼吁。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《闽台关系研究》 2021年第4期
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