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伍俐斌:试论和平统一后台湾地区高度自治权的性质:基于香港的实践经验

更新时间:2022-08-01 15:09:35
作者: 伍俐斌  
中央一点都不管,就万事大吉了。这是不行的,这种想法不实际。中央确实是不干预特别行政区的具体事务的,也不需要干预。但是,特别行政区是不是也会发生危害国家根本利益的事情呢?难道就不会出现吗?那个时候,北京过问不过问?难道香港就不会出现损害香港根本利益的事情?能够设想香港就没有干扰,没有破坏力量吗?我看没有这种自我安慰的根据。如果中央把什么权力都放弃了,就可能会出现一些混乱,损害香港的利益。所以,保持中央的某些权力,对香港有利无害。”(19)在香港基本法起草阶段,起草委员李柱铭等人就提出要在基本法里明文规定由中央行使的权力和归香港特区享有的权力之外的权力,亦即“剩余权力”,划归香港特别行政区。(20)这种意见实质上就是主张香港享有“分权性自治权”,但基本法没有采纳这种意见。

  

   香港回归后的实践证明了邓小平讲话的先见之明和《香港基本法》的权力配置模式是完全正确的。在此不妨举例说明。

  

   1、香港政制发展的主导权之争。政制发展又称政改,《香港基本法》规定了在香港实现行政长官选举和立法会选举“双普选”的目标,其第45条第2款规定:“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”,第68条第2款规定:“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至全部议员由普选产生的目标”。

  

   香港特别行政区成立后,围绕政制发展问题之争论,可以说无日无之;每逢选举,必定成为社会各种政治势力炒作之中心议题。(21)香港回归后,特区政府三次提出政改方案,两次因立法会中的反对派阻挠而遭否决。(22)香港反对派尤其不满基本法第45条第2款关于由提名委员会提名的规定,进而提出应由选民直接提名或由政党提名。2013年12月,香港特区政府就第三次政改启动咨询,但遭到激进反对派的抵制,在戴耀廷等人的鼓噪下最终演变成长达79天的非法“占中”运动,造成香港中心城区交通瘫痪,商铺关门,经济损失严重。

  

   香港政改争议的实质是香港的管治权之争,激进反对势力超出《香港基本法》规定的高度自治范围,力图阻挠、反对爱国爱港人士出任行政长官、依法行政,力图把立法会变成对抗行政主导的阵地,甚至鼓吹“港独”,最终把矛头指向中央及其对香港的管治权。(23)对于反对派的夺权之举,单靠特区政府已经不足以应付,此时中央不得不干预,也必须干预。2004年4月,全国人大常委会通过了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》,规定香港政改必须经由“五部曲”:行政长官向全国人大常委会提出是否需要修改的报告——全国人大常委会作出决定——特区政府向立法会提出修改议案并经由立法会全体议员2/3通过——行政长官同意——全国人大常委会批准或备案。之后,全国人大常委会陆续通过了《关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》等,牢牢掌握了香港政改的主导权。

  

   但香港反对派并不甘心,仍然伺机而动,其借2019年“修例”风波,获得香港十八区区议会452个直选议席中的388席,夺得十八区中十七区区议会的控制权;2020年,戴耀廷等人执意开展非法“初选”,推出立法会“35+计划”,渲染“真揽炒十步”,企图假借所谓“民意”操控选举,夺取香港管治权。面对反对派的反扑,中央果断再次出手干预:2021年3月11日,十三届全国人大第四次会议通过《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》,对香港选举制度直接进行改革;3月30日,全国人大常委会修订《香港基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法》和《香港基本法附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》

  

   在国家层面,采用“决定+修法”的方式完善香港选举制度具有重大意义。一方面,香港回归后的实践表明香港政治体制的运作出现偏离甚至损害“一国两制”根本宗旨的苗头和迹象,特别是反中乱港势力利用选举制度漏洞进入香港政权机关,对国家主权、安全、发展利益构成了重大现实威胁。(24)另一方面,香港旷日持久的政改争议使特区政府疲于应对,甚难将精力集中于更为迫切的经济发展、社会民生问题。因此,只有中央及时行使权力(25)、适当干预,修改完善香港选举制度,才能使“一国两制”实践重回正轨。

  

   2、香港维护国家安全本地立法的难作为。《香港基本法》第23条规定香港特别行政区应自行完成国家安全立法。2003年,香港特区政府启动第23条立法,但反对派唆使大量民众上街游行反对,政府最终撤回立法草案。此后由于反对派的阻挠和外部势力的干涉,香港迄今未能完成国家安全的本地立法。香港维护国家安全法律制度存在的巨大漏洞和执行机制的重大缺陷,使反中乱港分子与外部势力可以毫无顾忌地相互勾连,使外部势力可以为所欲为地干涉香港事务,严重破坏香港社会稳定和“一国两制”实践。

  

   在2019年发生的“修例”风波中,外部势力的黑手随处可见。2019年3月,在“修例”风波爆发前,美国国家安全委员会便邀请陈方安生、郭荣铿、莫乃光访美,先后受到美国副总统彭斯、众议院议长佩洛西的接见,陈方安生等公开请求美国干预香港事务;(26)5月,李柱铭前往美国,向美国国务卿蓬佩奥,众议院议长佩洛西寻求支持;(27)在“修例”风波于6月爆发后,黎智英在7月到访美国,与美国副总统彭斯、国务卿蓬佩奥以及多位共和党参议员见面。(28)在“修例”风波愈演愈烈之际,美国驻港领事馆官员先后与陈方安生、李柱铭、黄之锋、罗冠聪等会见,面授机宜。(29)而这些仅仅是从公开报导所获得的信息。

  

   香港维护国家安全法律制度和执行机制的缺失,给了“反中乱港”分子和外部势力可乘之机,致使发生在香港的各种危害国家安全的活动愈演愈烈,使国家安全和香港的繁荣稳定面临着严重威胁。因此,在香港何时完成国家安全本地立法难以预测的情况下,必须也只能从国家层面建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制。2020年5月28日,十三届全人大第三次会议表决通过《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》;6月30日,全国人大常委会通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》,并列入《香港基本法》附件三,在香港公布实施。同年7月,中央人民政府在香港设立维护国家安全公署。特区政府也成立了“香港特别行政区维护国家安全委员会”和“警务处国家安全处”。

  

   自在国家层面为香港制定维护国家安全的法律制度和建立相应的执行机制以后,截至2021年7月累计以涉嫌危害国家安全拘捕132人,已检控70人及3家公司,香港实现了“由乱到治”的重大转折。(30)

  

   除以上两个典型案例以外,“一国两制”方针在香港的实践过程中还出现过其他多个事态,只有在中央出手干预后才得到化解或者平息。例如,全国人大常委会1999年首次对《香港基本法》有关条文作出解释,以纠正香港终审法院对“吴嘉玲案”的偏颇判决;(31)2017年全国人大常委会作出决定,认为广深港高铁西九龙站“一地两检”安排符合“一国两制”方针和《香港基本法》根本宗旨,解决了香港社会较长时间以来关于“一地两检”的争议,等等。

  

   三、和平统一后的台湾宜享有授权性自治权

  

   (一)“一国两制”方针在台湾的实践将比香港更复杂

  

   香港回归二十余年来的实践证明,“一国两制”在香港的实践总体上是成功的:一是以和平方式解决了历史遗留的领土问题,实现了国家的统一;二是保持了香港的繁荣稳定。但“一国两制”方针在香港的实践同时表明,“一国两制”作为新生事物,没有先例可循,它不可避免地面临着一些深层次问题和严峻挑战。从香港的实践经验来看,试想如果香港享有的是分权性自治权,中央权力仅限于《香港基本法》明确列举的几项,当香港出现特区政府自身不能应对或解决的新状况时,中央就无权干预,其后果是不仅损害香港自身的繁荣稳定,也将对国家主权、安全和发展利益造成负面影响。

  

   当前香港所出现的问题不是“一国两制”方针本身的问题,在很大程度上反映出“一国两制”方针的具体制度设计不够健全和完善,未能充分预见香港回归后可能面临的新事态。“所幸”当初的制度设计者赋予香港特别行政区的是授权性自治权,保持了中央与特别行政区权力配置的灵活性,为中央适当干预留下了空间,确保了“一国两制”方针在香港的实践始终沿着正确的方向,不走样、不变形。

  

   当然,台湾问题和两岸统一与香港回归祖国具有较大差异性,“一国两制”台湾方案不能照搬照抄香港方案。“一国两制”方针为解决台湾问题而提出,却在香港最先实践,这反映出在香港的实践本身就具有“试验田”的性质。邓小平同志就曾指出:“能否真正顺利地实现大陆和台湾的统一,一要看香港实现‘一国两制’的结果,二要看我们经济能不能真正发展。中国解决所有问题的关键是要靠自己的发展。”(32)因此,“一国两制”在香港的实践经验理应作为“一国两制”台湾方案的重要参考。

  

   台湾问题和两岸统一的复杂性并不比香港回归祖国小。从当前台湾岛内的社情民意来观察,“台独”分裂势力长期耕耘台湾社会,岛内民意深受“台独”分裂思潮影响,“一国两制”在台湾长期被污名化,台湾社会比较抗拒“一国两制”。相对而言,“港独”在香港社会并不成气候,“一国两制”方针受到香港民众的普遍接受。并且可以比较确定的是,两岸和平统一后,“台独”势力不会自动退出,“台独”意识不会自动消亡,外部势力也不会放弃干涉台湾事务,而且还可能出现其他难以预见的新事态。由此可进一步推断要在台湾全面、准确落实“一国两制”方针,将比香港面临更多更复杂的棘手问题,比如如何尽快瓦解“台独”势力、消除“台独”意识影响,如何尽快形成赞成和支持“一国两制”方针的主流民意,如何确保台湾管治权不落入“台独”分子之手,如何增进台湾同胞对中国的国家认同,如何有效防范和遏制外部势力干涉台湾事务,等等。这一系列可以预见和一些难以预见的问题,要求“一国两制”台湾方案必须对中央与台湾的权力配置模式进行更细致、更谨慎的制度设计,在确立台湾高度自治的同时,为中央权力保留灵活空间。

  

主张和平统一后的台湾享有分权性自治权的观点,对中央权力造成的影响之一便是对中央权力的限制过于僵化,缺少灵活性,可能造成台湾急需中央干预而中央无权干预的情况。青年学者毛启蒙对分权性自治权学说提出了质疑和担忧,指出:“对于国家尚未统一特殊情况下两岸政治安排或‘一国两制’台湾模式的最终构建来说,基于权力分立的分权安排,可能有待商榷。因为,具有联邦制或邦联制色彩的‘分权’为台湾当局提供了‘本源性分权’的‘现实’设定甚至‘法理’依据,也是其追求‘分权形态’长期化的核心目标,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:台湾研究 2022年 第1期
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