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贺雪峰 桂华:农村公共品性质与分配型动员

更新时间:2022-07-26 09:55:31
作者: 贺雪峰 (进入专栏)   桂华 (进入专栏)  
与笔者设计并进行的民主化公共品供给实验相类似,自2008年开始,成都市进行城乡基本公共服务均等化试验,每年定期向所辖范围村庄输入村级公共服务资金(以下简称“公服资金”)(20万元—30万元),并将农村小型公共品供给与基层民主建设结合起来,主要通过村民议事会来集合农民需求偏好,对接国家公服资金,其逻辑与荆门实验设计完全一致。④

  

   成都市公服资金的使用和村民议事会制度后来有很多调整,尤其针对公服资金使用中出现的一些问题,成都市包括纪委在内的有关部门做了越来越多的规范化要求,并逐步改变了公服资金使用的性质与方式⑤,以及当村庄基本公共品不再稀缺时资源输入效率会下降的局面等。当然,这并未改变成都公服资金制度设计的基本逻辑。下文将讨论这种基本逻辑。

  

   三、动员型民主及其困境

  

   取消农业税前,国家从农村汲取资源,在村庄中如何分摊,有必要与农户协商,这个协商就是民主,因为原则上至少是以“四个民主”为前提的。村集体必须完成上级摊派的税费任务,村集体召开村民代表会议,商量以什么原则来分摊上级下达的税费任务,如何分摊才公平,有没有减免,按什么原则减免,都需要讨论形成共识。一旦形成共识,任务到户,农户就有义务完成任务。对于拒绝承担税费任务的农户,国家可以采取强制手段,比如到法院起诉,组织税收小分队强制执行。国家采取强制手段,依据的是农业税是每个农户应当承担的法律义务。以农业税的收取为载体,为了集体公益事业建设,乡村搭车收取“三提五统”和共同生产费,解决一家一户办不好、不好办和办起来不合算的事情,以保持农村生产生活基本秩序。

  

   取消农业税后,国家试图通过一事一议的办法来筹资筹劳,以解决村庄公共品供给不足的问题。问题是,既然已经取消了农业税,即使是通过村民代表会议协商达成筹资筹劳的决定,这个决定却缺乏强制力,在面对不出资不出劳的“钉子户”时无能为力。结果就是所有农户都仿效“钉子户”,不愿承担义务。取消农业税后,全国很少有村社集体可以通过一事一议筹资筹劳建设公共品。向农民筹资难也是笔者在荆门做民主化供给公共品实验的大背景。

  

   在特定条件下,通过民主协商,讲道理,动员群众和组织群众,以及舆论力量,在形成有助于村社的集体行动时,可以抑制“钉子户”。让“钉子户”付出声誉上的代价,将其边缘化,从而防止其他人效仿,这样才可能将好事办好,才可能通过筹资筹劳来缓解村社集体公共品的严重短缺。

  

   通过民主协商,充分动员群众来办好自己的事情,克服集体行动困境,这样一种民主就是动员型民主⑥。以民主为手段来动员村民群众一起保障生产生活中的必需公共品,最为重要的是找到对付“钉子户”的办法,尤其不能让“钉子户”变得具有道德感召力。人民公社时期对付“钉子户”的办法就是将他们当作坏分子进行批斗,取消农业税之前是借助国家强制力,取消农业税以后,国家强制力没有了,好事也就不好办,农村公共品出现严重短缺,农村基本生产生活秩序难以维系。

  

   动员型民主之所以会陷入困境,与中国农村基层民主制度的设计有关,即村民自治并非国家的地方自治,而是群众自治,属于社会自治,社会自治依靠自愿,本身并无强制力,这是与地方自治完全不同的。地方自治的核心是,通过民主程序达成的决定具有法律效力,所辖区域所有人都必须执行,不然就是违法,就会被强制执行。因此,地方自治是由多数决定的,少数“钉子户”缺少生存空间。

  

   当前中国农村正处在快速城市化的进程中,城乡关系重组,村庄边界开放,农民收入多元化,阶层分化。在这种背景下,很难再通过动员型民主来为村庄建设筹资筹劳,“钉子户”也变得难以控制。

  

   既然无法再通过动员型民主来维系农村基本生产生活秩序,国家又已完成工业化,有能力以工哺农、以城带乡,国家就通过财政转移支付来为农民提供基本公共服务。

  

   不过,国家惠农资源主要是通过项目制下乡的,这些资源有些是直接“一卡通”到户,大部分以专项工程的方式由上级部门建设,项目资金指定用途,通过招标,按上级规定标准、程序和规范进行建设,接受上级检查、监督、验收。

  

   国家惠农资源下乡,村社集体和农户主要是配合项目落地。对于村庄集体来讲,所有下乡资源都是专款专用的“死钱”,这些钱不能挪用,因此就无法表达每个具体村庄农户公共品需求偏好,更不可能也不需要经由村民代表会议民主协商。简单地说,这个钱不是村社集体的钱,而是国家的钱,钱怎么用,村民和村集体说了不算,而是国家说了算。

  

   国家不仅为农村提供与城市均等的基本公共服务,而且实施乡村振兴战略和确立共同富裕目标,也就为农村提供远超之前维持基本生产生活秩序的公共品。问题是,国家资源下乡、农民需求偏好表达,以及村级治理能力提升,与农民组织程度提高没有关系。反过来,大量国家资源下乡导致基层治理的主要任务是应对上级要求、完成上级任务,基层治理出现了相对于农村社会和农户需求的悬浮,基层治理内卷,农民客体化,甚至出现了借国家项目落地而争当“钉子户”谋利的普遍现象。⑦

  

   国家资源下乡,基层治理内卷、浮悬,自上而下资源输入与农户自下而上公共品需求偏好无法匹配,国家资源下乡并没有转化为农民组织能力的提升,国家面对缺乏组织的分散个体农户,既无法满足农户千差万别的诉求,也无法应对“钉子户”的挑战,农村基层必然会普遍出现治理无效。

  

   因此,国家资源下乡如何激活基层治理,农民能否组织起来对接自上而下的资源,从而使国家资源更加精准有效地变成农村公共品,服务于农户的生产生活,转化为农民的内在积极性,以达到治理有效,就成为一个根本性的问题。

  

   四、农村公共品的性质与分类供给

  

   日本学者田原史起认为,中国农村同时有三个为地方治理提供资源的领域,即“公”“共”和“私”的领域。三者代表不同的资源供给原则:“公”代表着政府的“再分配原则”,“共”是社区的“互惠原则”,“私”是市场的“交换原则”。田原史起认为,“在国际比较中,‘共’是中国基层治理中的最大资源”。⑧

  

   之所以“共”是中国农村基层治理的最大资源,特别与两个因素有关,一是历史上的聚族而居,二是人民公社时期形成的村社集体所有制。当前中国农村土地仍然属于集体所有,村庄公共品类似俱乐部产品,主要受益人为本村村民,村民当然应当对村庄公共品供给负有责任。直至取消农业税,历史上村庄公共品都主要来自村庄内生供给。最近十年,国家才开始为村庄和农户提供较为充分的公共品。

  

   如前所述,当前国家为农民提供公共品有三大目标,即城乡均等化的基本公共服务,乡村振兴战略和共同富裕目标。虽然理论上讲,农村公共品供给不能仅靠国家,且过去农村公共品供给几乎完全依靠村庄内部的筹资筹劳,在当前实践中,却因为国家资源下乡,农户实际上不承担公共品供给的责任,甚至在一些地区扶贫变成养懒汉,农民“等靠要”思想变得普遍且严重。

  

   一般来讲,国家为农村提供公共品,只应当提供基本公共服务,超出基本公共服务的美好生活应当由农民自己去创造。超出基本公共服务的美好生活,一是“共”的领域,即应当由村社集体来共同创造,比如生态宜居的环境就是超出基本公共服务的公共品,受益者又主要是本村村民,本村村民就应当在“互惠原则”的基础上,通过动员型民主共建美好家园。二是“私”的领域,即不具有公共性的美好生活,比如家庭卫生、生活水平,农户就应当在“交换原则”的基础上,通过个人努力来创造属于他们自己的美好生活。

  

   现在国家向农村转移财政资源存在的问题是,国家正在无差别地为农村提供公共品,不仅要为农民提供与城市均等的基本公共服务,而且要为农民建设美好生活;不仅要帮农民提供“共”的领域的美好环境,而且要保证农户在“私”的领域的生活富裕。比如,当前全国几乎所有地方政府都通过投入大量财政资金打造美丽乡村示范村,其基础设施水平不仅远远超过同类农村,甚至已不逊于城市。再如,精准扶贫中,通过产业帮扶贫困户致富,产业发展成功了,所有利益都归贫困户,失败了则由国家承担。没有市场风险的产业发展是不符合经济规律的,因此也是不可持久和不能成功的。

  

   国家在建设农民美好生活上若包办代替,必然造成农民的“等靠要”,甚至农民将国家为自己建设美好生活当成理所当然,不仅不参与,而且不珍惜,甚至借项目落地当“钉子户”以索取不当得利。

  

   如果我们将农村公共品进行分类,至少可以从三个层面形成分类:第一,农村公共品可以分为应当由国家供给的“公”的公共品和应当由村社集体供给的“共”的公共品,前者主要是受益范围超出村庄的公共品,后者主要是村社范围内受益的公共品。第二,基本公共品,即国家提供城乡均等的基本公共服务,比如义务教育、医疗、文化活动,以及基础设施条件;超出基本公共品的美好生活部分,比如美丽乡村中的生态宜居,高标准基础设施。第三,标准化程度高的公共品与标准化程度低的公共品。前者如村道路就比较容易标准化,后者如农田水利就相对复杂。

  

   除沿海发达地区农村有集体经济收入从而可以内生供给部分公共品以外,当前农村几乎所有类型公共品供给都依靠国家转移支付,以及由国家承担责任。虽然诸如美丽乡村建设示范村只是在部分村庄进行投入且基本上不可能大范围推广,这些美丽乡村建设却耗费了大量国家财政资源。几乎所有公共品的供给都依靠国家财政,也与缺少对农村公共品性质的认识与分类有关,既然不分类型地包办农村公共品供给,农户自然选择退出,村级治理主要工作变成协助国家资源落地,迎接上级检查,而不会也无法组织动员农户参与到公共品建设事业中来。

  

   实际上,从现代国家的责任来讲,国家只应当为农村提供基本公共服务,超出基本公共服务的美好生活,应当由农民自己来创造和建设,无论农民是通过集体行动一起在“共”的领域有所作为,还是在“私”的领域承担市场风险去挣钱。

  

   并非所有公共品都应当由国家直接供给。标准化程度高的基本公共品,比如义务教育、乡村道路,可以通过自上而下的项目制来完成,标准化程度比较低的农村小水利则可以由村集体动员农户参加,让农户通过深入讨论、动员,形成与本地实际相适应的最佳建设方案。

  

最为重要的是,国家为农民提供基本公共品(公共服务),应当注重两点,一是基本,二是标准化,即凡是标准化程度高且为基本公共服务的部分,就应当由国家直接负责,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2022年第4期
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