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曹舒 张肇廷:迈向“无县时代”?——当代中国撤县设区的实践总结及反思

更新时间:2022-07-26 09:49:04
作者: 曹舒   张肇廷  

   【内容提要】 作为落实新型城镇化与区域协调发展的重要手段,撤县设区近年来在众多城市被广泛应用,引发“无县时代”之问。本文从“何为”“何以”“何往”的不同层面分析了当代中国的撤县设区。通过回顾新中国成立以来撤县设区的时空演变情况,判断撤县设区进入总体收缩阶段,仍以经济性因素为主,区域集聚性持续增强,并由沿海向内陆,由中心城市向次中心城市转移。立足新发展阶段,国内国际双循环新发展格局的构建与城市治理现代化的要求为撤县设区提供了新的动力源。基于法学分析视角,撤县设区实质是关乎国家权力配置与互动的宪法制度,理应回归法治之路,遵循宪法确立的规范、原则与精神,顺应撤县设区的自身发展规律。整体而言,撤县设区不会导致县制的消失,未来需通过制定行政区划法,构建行政区划法治保障体系。

   【关键词】 撤县设区,行政区划变更, “十四五”时期,法治化,县制

  

   一、问题的提出

  

   “惟王建国,辨方正位,体国经野,设官分职,以为民极。”①行政区划作为国家权力再分配的主要形式之一,成为历朝历代治国安邦的重要政策工具。对此,习近平指出,行政区划本身也是一种重要资源(习近平,2017)。在行政区划的相对稳定性与城市经济区的灵活变动性之间的张力不断加大的情况下,行政区划调整成为区域发展管理的重要手段(陈小华,2013)。时至今日,在坚持行政区划体制总体平稳的前提下,局部的行政区划已几多变迁,并衍生出多元化的区划变更形式。在全面深化改革时期,城市化快速发展引致的人口大规模集聚与城市空间布局不相适应的矛盾日益突出,通过区划变更优化政区空间结构与布局,促进各要素在空间上自由流动和高效集聚,成为新时期区划变更的主导目标(张可云、李晨,2021)。优化行政区划设置既是“十四五”规划的重要举措,也是理解中国之治的重要线索。

  

   作为国家结构的基本单元和最稳定的行政建制单位,县制的调整对区域经济发展和社会治理的影响最为直接,县域治理是推进国家治理现代化的重要一环,撤县设区②作为上促城市建设、下带基层发展的区划变更形式在其中发挥了重要的治理效能,尤其是近年来撤县设区的广泛应用更是引发了“无县时代”之问,准确把握撤县设区的发展态势,深入理解撤县设区的逻辑动因,科学规范撤县设区实践成为理解县域治理与发展的重要内容。

  

   通常认为,行政区划的调整是国家的政治行为,围绕行政区划的实践与规范也主要集中于政治学领域。然而从根源来看,行政区划变更的实质是关乎国家权力配置与互动的宪法制度。与此相适应,中国宪法也对行政区划作了原则性规定,内容上总体保持连续性和稳定性,行政区划变更成为法学研究乃至宪法学研究的重要议题。法治是国家治理现代化的必由之路,也是未来撤县设区工作的重要指引,宪法作为法治体系的基础规范,在其中发挥着重要的参照作用,可以为行政区划的法治保障体系提供基本价值和原则的支撑。本文不是简单地通过逻辑实证的办法来谈撤县设区的某个个案,而是从不同层面,整体理解和把握作为落实新型城镇化与区域协调发展重要手段的撤县设区,基于对其的实践总结,尝试进行发展走向与实践动因上的反思,最后从法治视角切入,探究未来如何实现撤县设区的法治规范。

  

   二、文献回顾:撤县设区研究的隐匿与显现

  

   改革开放后,由于行政区划调整的广泛运用,对行政区划调整进行全面系统的理论探索也随之展开。一些研究总结行政区划的历史沿革,旨在探究行政区划的自身发展规律,为行政区划改革提供理论指引(周振鹤,2009)。更多研究主要围绕行政区划管理的基础理论,在明确行政区划内涵、要素、原则等的基础上,对各级各类行政区划建制进行理论反思,并提出相应的改革设想与具体策略(浦善新,2006;田穗生等,2005)。由于撤县设区的实践高峰期较晚,长期以来,关于撤县设区的研究大量隐匿于行政区划调整的整体性研究当中,进而被分解为三个子问题:第一,行政区划调整的动力来源是什么?第二,行政区划调整后的实施效果如何?第三,如何科学有效地规范行政区划调整?

  

   首先,关于行政区划调整的动力来源问题。多数研究表明,在各地区经济发展和城市化水平的不同阶段,需要建立与之相适应的城市行政体制,形成与经济地域结构相统一的行政格局,只是各自研究的侧重点有所差异,多从优化资源配置、促进城乡发展、调整城镇空间结构的角度论述其与行政区划调整的内在关联(王开泳、陈田,2020;李一,2019;王婷琳,2017)。有研究开始注意到,行政区划调整的经济逻辑依然存在,却被政治与空间治理逻辑弱化(匡贞胜,2020)。当前需要从国家治理现代化的战略高度,推动行政区划优化设置向纵深发展(林拓、王世晨,2017)。具体到撤县设区,市县矛盾突出催生撤县设区(肖立辉、马国春,2012)。撤县设区涉及的是对权力关系的调节,是对县的财权、规划权的统归与集中(吴金群、廖超超,2018)。此外,撤县设区也是中央推动城市化的有力工具(唐为、王媛,2015)。

  

   其次,行政区划调整的效应是多方面的。研究表明,行政区划调整既有力地提升了政区优势,破除空间障碍和行政壁垒(王开泳、冯润东,2020),也对构建完善的大都市区管治体系,推动城市化进程发挥了积极作用(纪小乐、魏建,2019),且具有较强的资源效应(王开泳等,2019)。但也有研究基于实证数据得出相反的结论:行政区划调整并不一定总是促进区域经济增长,且在一定区域和时期内甚至可能阻碍经济增长(高玲玲、孙海鸣,2015)。这一逻辑得到经验层面的证据支持,有研究基于个案分析发现,行政区划调整在加速地区经济增长上的效果并不显著(吕凯波、刘小兵,2014)。撤县设区显著提升了所在地的经济发展质量,其中主动适应型的撤县设区提升作用更明显(詹新宇、曾傅雯,2021),且在抑制房价、促进企业发展等方面发挥了积极作用(王丰龙、张传勇,2017;钟粤俊、梁超,2021)。除了经济效应外,撤县设区还可以有效推动城市建设,缓解城市化发展失衡(周少甫、许舜威,2020;杨桐彬等,2020)。

  

   最后,如何科学规范行政区划调整成为行政区划研究的落脚点。有研究在总结行政区划调整的历史与特征基础上,提出行政区划调整所应坚持的基本原则和重点内容(汪建昌、李建兵,2010;张可云、李晨,2021)。“十四五”规划出台后,有研究基于行政区划设置与空间治理的关系,提出优化行政区划设置的总体思路与具体策略(王开泳、陈田,2020)。具体实施上,根据与所属市经济的耦合度、经济联系强度的不同,科学确定县级行政区划的调整方向(杨林、薛琪琪,2017)。从转变政府职能、创新行政管理体制等方面,回归撤县设区的科学规范(李金龙、翟国亮,2016)。《行政区划管理条例》出台前后,行政区划变更法治化问题得到关注,有研究从重构行政区划变更的基本原则,完善变更程序,加强立法等方面讨论了行政区划变更乃至撤县设区中的法治问题(吴庚祐、周佑勇,2020;马怀德,2016;李雷,2016)。

  

   现有研究为我们理解撤县设区提供了重要基础,但仍具有一定的局限性。从研究对象来看,相较于行政区划变更这一大议题而言,专门针对撤县设区的研究明显不足,且隐含在行政区划学术史的概括整理中,缺乏专门系统的梳理总结(王禹澔、张恩,2021)。从研究内容来看,已有研究主要基于公共管理、地理学、政治学等单一视角,研究内容大多只关注某一侧面,缺少对在国家发展规划指引下的撤县设区发展态势、规范路径的研究,尤其是从法学角度的探讨明显不足。从研究方法来看,尽管有研究采用了实证分析方法,但是局部数据导致经验层面的完整度不高,特别是将问题的分析局限于个案,忽视了撤县设区内部的差异性,只有基于撤县设区的整体性经验去探讨,才能有切中现实的观察和思考。由此形成了本文研究的空间。

  

   随着党的十八大以来撤县设区的不断涌现以及撤县设区的特殊功能定位,应更加突显撤县设区研究的系统性、特殊性与多元性。据此,本研究采用实证分析方法,试图从三个层面对撤县设区进行专门研究:一是“何为”层面,即总结新中国成立以来撤县设区的时空演变情况,整体理解和把握当代中国的撤县设区,据此判断撤县设区的发展态势;二是“何以”层面,即立足新的国家发展战略,在众多影响因素中捕捉撤县设区的主要逻辑动因;三是“何往”层面,即回归制度规范本身,探讨未来撤县设区的优化之道。

  

   三、何为撤县设区:基于时空变化情况的分析

  

   要想正确认识当代中国的撤县设区,有必要先从时空维度整体分析和把握撤县设区的实践样态,一是为了观察和理解撤县设区的共性和差异,二是从历史演进的角度对撤县设区的发展轨迹进行预判和评估。

  

   (一)时间维度上的撤县设区

  

   新中国成立初期,中央规定在人口十万以上的城市建立区政府。当时谢觉哉谈道:“较大的市,若无区一级,就减少了人民参政的机会,且有很多事不是市人民政府所能直接做了的……城市的区不同于乡村的区,它是市人民政府办事的助手……大城市设区级应该是使市人民政府因有了区级而为市民办事更灵敏、更深入”。(谢觉哉,1950)可见,最初设置的市辖区多数并非一级政权建制单位,而是市政府的派出机构,其作为城市管理和服务的助手,体现出强烈的行政分治色彩(赵聚军,2018)。这一阶段区的设置除了是为协助市政府加强城市管理和提供服务外,更大程度上,还是出于民主建政的需要。1950年全国共设立198个市辖区。③

  

   随着国民经济的恢复与发展以及新政权的巩固,市辖区的设立也越来越多。基于对实践的总结,1954年宪法规定:“直辖市和较大的市分为区。”同时,《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定市辖区设立人大和人民委员会。市辖区开始由市的内部结构转变为城市的一级地方行政建制单位。然而,此后市辖区并未迎来增长反而是下降,这是由于:其一,这一时期经济发展水平和城市化水平较低,城市设区动力不足,再加上由于之前市辖区设置较为混乱,此时主要是对市辖区进行内部整合,较少出现县改区的现象。其二,为规避市建制设置中的不合理现象,1955年国务院决定:“人口在20万以上的市,如确有分设区的必要,可以设市辖区……需要设市辖区的,也不应多设。”④这一方面确立了市辖区设置中“人口”与“必要性”的双重标准;⑤另一方面明确了“不应多设”的原则。在此背景下,市辖区的数量有所减少(见图1)。

  

改革开放后,行政区划变更被广泛运用,撤县设市、撤县设区成为推动城市化的两种主要区划变更手段,并以1997年为重要的时间节点(见图2)。1997年以前,县级市的数量呈逐年上涨趋势,而县的数量从1978年的2009个减少到1997年的1520个,除去县之间的合并以及撤县设区等情况,这一时期县的减少数量与县级市的增长数量大体相当。同时,尽管市辖区的数量增长了319个,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2022年第4期
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