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解安 侯启缘:以“农民权益”为核心的农村政策演变的内在逻辑与启示

更新时间:2022-07-25 10:47:17
作者: 解安   侯启缘  
从而改变传统农民愚昧、闭塞的固有形象;同时,还根据农业发展和应对战争的需求提升农民农业生产、军事作战等技能。一系列教育活动大大提升了农民的认知水平和斗争能力,让农民有了参与无产阶级运动夺取自己权益的理论武器和实践技能。

  

   (二)新中国成立至改革开放(1949-1978年):农民集体平均化权益的探索

  

   新中国成立初期,全国先后推行土地改革和社会主义改造运动,农村土地从农民私有转变为集体所有,从小农经营转向农业合作,这既满足了全国农民对土地权益的需求,同时也有效解决了当时农民难以独立从事生产的困境。1950年6月,中央人民政府通过了《中华人民共和国土地改革法》并在全国范围开展土地改革,自此,中国农民告别了封建剥削的土地所有制,真正意义上拥有了自己的土地。土地改革的实施大大提升了农民生产的积极性,但由于经历了长期战乱,农民手中的资金和生产资料极度匮乏,农业技术十分落后,虽然农民获得了土地所有权,但仍属于小农经营模式,农民单独从事农业生产面临着较大风险,农业生产技术化、规模化等难以实现,劳动生产率低下。农村社会主义改造有效地回应了当时农村的现实情况,将土地农民私有转为集体所有,并推广农业合作化,在互助组、初级合作社基础上成立高级合作社,“农业经营主体由单个农户调整到整个合作社集体”[25]。据统计,1952年时我国仅有初级合作社0.4万个,高级合作社10个,1955年初级合作社达到48万个,1957年底,高级合作社则达到75.3万个[26]。土地改革与农业社会主义改造回应了当时农民的土地和生产权益诉求,同时也为后续高度集中的计划经济体制和追求平均主义的大集体生产奠定了基础。

  

   “大跃进”和“人民公社化”运动等对集中生产和集体利益的过分强调,导致个体权益被忽视,农业生产陷入了低效率的平均化陷阱。1957年9月,党的八届三中全会通过《农业发展纲要四十条》,“大跃进”运动率先在农村展开,当时毛泽东将农业视为制约经济发展的主要矛盾,试图利用农村劳动力资源丰富的优势拓展农业发展空间,但急于求成,忽视了客观规律,而人力和财力的高度集中,也导致“大跃进”运动大大挫伤了农村经济。1958年8月,中共中央颁布《关于农村建立人民公社问题的决议》,在农村形成了“三级所有,队为基础”的人民公社制度,该制度的初衷是为了实现对传统小农经济的革命,但囿于当时的生产力低下和农民思想觉悟不高,实质上沦为了“小农经济的‘袋装化’,是小农生产经营的捆绑式集合”[27],同时由于生产模式单一、监督管理松散和“大锅饭”的分配方式,农民生产积极性普遍低下。

  

   综合来看,这一时期农村政策的演变重点关注了农民在集体经济共同发展中的平均化权益。其主要原因可概述为三个方面:其一,土地改革和社会主义改造使得原有封建农村经济中的阶层分化消失,农民拥有的财富和土地趋于同质化;其二,当时农村经济破败,农民存在互助合作的集体生产需求;其三,早期计划经济本身就具有高度集中和统一的属性,更加强调国家和集体利益而非个体利益。

  

   (三)改革开放至十八大(1978-2012年):农民个体差异化权益的激发

  

   “以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的确立和稳定使得农民集体利益得到保障的同时,个人潜能也得到激发。1978年党的十一届三中全会确定了改革开放政策,并在安徽凤阳小岗村率先试点“包产到户”;1982年1月1日,中共中央批转《全国农村工作纪要》正式确认“包干到户,包产到户”等多种形式责任制的合法性;1991年11月,党的十三届八中全会通过《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》正式提出“统分结合的双层经营体制”的表述,并对“统”和“分”的内容进一步细化;1993年3月和7月,该体制分别被纳入《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国农业法》;其后中央又多次出台相关文件稳定土地承包关系和双层经营体制,如2008年党的十七届三中全会明确指出,“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。该经营体制的改革改变了人民公社制度下农民个体权益被忽视的境况,“统分结合”既保障了农村集体利益,同时也调动了农民个人的生产积极性,实现了集体利益保障与个人利益追求的平衡。

  

   乡镇企业的崛起和城乡管制的松动,使得农民有了更多的就业选择空间。农村经济体制改革使得农业劳动生产率大幅提升,但由于耕地资源有限,农业剩余劳动力不断增加,农民迫切需要从事农业以外的经济活动以获得更多收入。这一时期乡镇企业异军突起满足了部分农民就地就近兼业的需求。在农村人口城乡流动政策方面,也经历了从严格控制到鼓励农民进城务工的转变:1979-1983年,为了防止城市就业压力过大,党和国家出台了多项文件④严格限制农民工进城务工,并清退和压缩城市现有的农村劳动力,但这一情况在1984年发生转变。随着改革开放的深入推进,城市经济得以恢复,对劳动力需求也不断增加,在这一背景下,1984年的中央一号文件提出“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。农民进入城镇务工、办服务业,对繁荣城乡经济,具有重要作用,对此应积极支持”。自此,农民开始大量进入城市工业和服务业等领域就业。这不仅给予了农民更多获得经济利益的手段和机会,同时也使农民工进城为城市建设和发展做出了巨大贡献。

  

   改革开放至十八大期间,党和国家的工作重心转移到经济建设上来,这一时期的农村政策也更多地表现出对农村经济效益的关注,而“让一部分人先富起来”的思想也促使农民个体的差异化权益得到凸显。这一时期,党中央共计发布了13个关于“三农”发展的一号文件,其中涉及经营制度、市场机制、加大农业基础设施投入以及农民增收等多项议题。2004年后中央一号文件也成为党关心重视“三农”发展的代名词,2006年1月《中华人民共和国农业税条例》的废止更是标志着农业税的全面取消。从整体上看,这一时期农民减负、农村经济和农业经营取得了前所未有的突破;而对于农民个体来说,一系列的农村政策不仅使其从事农业生产的权益得到保障,更是赋予了每个农民在个人生产和就业上极大的自主选择权。

  

   (四)十八大至今(2012-2021年):经济新常态下“农民权益”多元化的提升

  

   十八大后,我国逐步进入经济新常态,国际形势变化和国内经济转型使得农民现有的经济权益面临冲击和挑战。从国际层面来看,首先,全球经济整体下行压力较大,在全球化格局下将对我国经济产生一定的负面影响。其次,随着中国的崛起,以美国为首的西方单边主义势力抬头,贸易摩擦和产业断链等导致欧美市场的贸易波动(如订单减少),这对我国工业品出口造成负面影响,进而影响到农民工群体的经济收益。从国内层面来看,自2015年起,我国经济增速降至6.5%,国民经济进入服务业化阶段,人口老龄化程度加深,人口红利逐渐消失,经济增速下行压力显著,尤其是随着我国整体产业升级,许多企业从劳动密集型向技术和资本密集型转变,主要集中在工业和中低端服务业的农民工将面临被替代的风险,失业压力陡升。另外,由于长期以来农民工外出务工,农村出现人才和青壮年劳动力不足的情况,城乡收入差距增大,农民有着更为迫切的增加收入和提高生活水平需求。总的来说,经济新常态下,不仅全国经济面临迫切的转型需求,农村和农民由于其本身的可利用资源较少、抗风险能力较低,更需要在经济转型期挖掘新的经济潜能,以保障农民收入和生活水平的稳步提升。

  

   为应对“三农”问题在经济新常态下的新变化、新挑战,党和国家相继采取了一系列的努力和措施,“农民权益”从以经济为核心向更多维度转变。2015年中央一号文件《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出,依靠拼资源、拼消耗的传统农业发展方式已难以为继,要“努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力,在优化农业结构上开辟新途径,在转变农业发展方式上寻求新突破,在促进农民增收上获得新成效,在建设新农村上迈出新步伐”,并提出要增强农村法治建设;2016年中央一号文件中明确提出要用新发展理念解决农村问题并着力提高新农村建设水平;2017年2月发布《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》,以通过落实供给侧改革挖掘农业发展新动能;2017年10月党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”,并在2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中对农村经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设,作出系统和全面的部署,全方位地回应了农民的多元权益诉求。2021年4月29日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》,从法律的高度在农村产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、组织建设、城乡融合、扶持措施和监督检查等方面全面地保障了农民多元化权益。

  

   四、目前农民权益的短板及解决路径

  

   从中国农村政策的历史演进来看,虽然农民整体权益得到有效提升,但仍存在既有短板和新诉求,这需要在整体国民经济的持续发展和乡村振兴的不断推进过程中,加以补足和回应。

  

   (一)农民权益的既有短板与新诉求

  

   2021年中央一号文件⑤发布,农村政策开启了全面推进乡村振兴的新时期。而“十四五”期间是脱贫攻坚向乡村振兴的衔接过渡期,厘清当下农民权益的既有短板与新诉求是乡村振兴战略有效推进的起点和基础。

  

   1.农民土地财产权益短板

  

   农民土地承包权、经营权和宅基地资格权、使用权以及集体收益分配权虽已得到保障,但土地财产权却仍未有效实现,农民缺乏有利的经济地位和良好的经济机会[28]。土地权益是农民最根本的权益,其增益是农民整体权益跃升的重要基础。当前农民已经具有了土地承包权、经营权、宅基地使用权和集体收益分配权,这四类权益在现行法律中被划归为农民的财产权。事实上,这是一种广义上的财产定义。从狭义经济意义来看,财产应当是能够获得增值、分红等财产性收入且能够通过市场流转并按照市场价格变现的。若按照这一定义,农民并不具有充分的土地财产权,因为耕地和宅基地并不能如城市土地和商品住宅一样为农民提供较为稳定的财产衍生收入,也无法进入市场或无法按照市场价格进行抵押、租赁或交易以获得资金。这也是造成农民整体收入短板和农民财产性收入仅为城市居民财产性收入的1/12的重要原因。

  

   2.农民经济权益短板

  

与发达国家和同等水平的发展中国家相比,我国农村仍存在过多的剩余劳动力,农业劳动生产率较低。虽然从纵向看,我国农业劳动生产率显著提升,农村剩余劳动力也经历了相对较快的“乡—城”转移的过程。但与发达国家和同等发展水平的发展中国家相比,我国农业领域仍存在过多的劳动力。根据世界银行数据,2019年中国农业劳动力占比为25.36%,相比于中高等收入国家和高收入国家21.62%和3.15%的水平,分别高出3.(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:理论与改革 2021年第5期
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