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赵宏:规划许可诉讼中邻人保护的权利基础与审查构造

更新时间:2022-07-25 09:28:12
作者: 赵宏  
隐含了一个思考前提:若建筑规划在制定过程中,已为包括邻人在内的利害关系人提供了参与机制和程序保障,邻人冲突就已在此过程中获得解决,行政机关在作出建筑许可决定时就无需在规划以外单独考虑邻人的权益保护,连带“合规即不侵权”的裁判思路也都具备了正当性。这一认识存在的问题是,其混淆了规划和许可的阶段区分和属性差异。

  

   从属性上看,建筑规划是政府为合理配置以土地为核心的各类自然资源,协调开发城市空间,促进经济发展和保护居住环境,而对城市空间布局和多元空间利益进行的规划安排。[11]在规划过程中,行政机关要考虑复杂多元的空间利益的分配,这里并不包含对某个具体法律关系下建筑物所有人及其邻人的利益调整。规划法会要求行政机关考虑邻人利益,这种考虑主要通过参与程序来完成。有交互影响的邻人作为利害关系人参与至规划程序中,抽象的而非具体的邻人利益,被作为城市规划需考虑的众多利益之一,在一种开放的程序中被权衡和处理。建筑规划也因此是更近于立法的抽象规则,其对邻人利益的处理,更近于一般意义上立法对第三人公权利的安排。具体的邻人保护问题,在建筑许可程序中才会产生。因为行政机关对于城市空间的调控,建筑物所有人欲进行某项建筑行为,就需向建筑行政机关申请许可;而邻人如认为该建筑行为会影响其权益,同样可要求行政机关撤销该许可或针对建筑物所有人实施干预。此时就会在行政机关、建筑物所有人和邻人之间形成具体的分配行政法律关系,行政机关也是在此种关系下,分别确定建筑物所有人和邻人各自的权利边界,并决定邻人利益是否应在个案中被考虑和保护。

  

   在梳理了既有裁判和学理讨论的思路后,下文对邻人保护的探讨遂聚焦于以下问题:其一,若认为邻人提起规划许可诉讼的基础是公法请求权,那么这种公法请求权的意涵是什么;其二,邻人的公法请求权产生于典型的分配行政关系下,其在具体的规划许可案中应如何提取;其三,若认为规划许可诉讼的审查要点不仅在于许可是否客观适法,还包括其是否侵犯了邻人的公权利,那么邻人的公权利如何作用于诉的理由具备性阶段,并影响此类案件的实体审理。

  

   二、邻人公权利的产生及其意涵

  

   邻人可向行政机关请求进而提起行政诉讼的权利基础,在德国法上被归纳为邻人的主观公权利,也常被译为公法相邻权。[12]在主观公权利概念和保护规范理论被我国学界广泛接受后,邻人公权利概念也经常出现在国内的研究文献中。但是,学界对于这一概念的具体理解还存在一些问题,有待进一步澄清。

  

   (一)邻人公权利的纳入与误读

  

   “公法相邻权”概念最初由金启洲在《德国公法相邻关系制度初论》一文中引介。该文指出,诸如德国立法上“关于建筑区域、建筑方式、面积、高度、建筑间距等规定”,虽然是为了实现环保、防险及市容美观等公法利益,但同样会对与建筑物毗邻的邻人利益产生影响,这些规定也因此必须考虑邻人利益。这种包含有邻人保护意旨的公法规范,就成为与私法相邻关系法相对应的“公法相邻关系法”,而邻人据此享有的权利即为“公法相邻权”。[13]

  

   上述介绍对后续研究具有重要启发。之后出现的诸多学术文章都开始将规划许可诉讼中邻人提起行政诉讼的权利基础诉诸公法相邻权。[14]吊诡的是,金启洲在论及公法相邻权的导出时,虽然也提到应遵循保护规范理论,最终却将公法相邻权等同于邻人对规划程序以及许可程序的参与权、异议权和诉讼权。[15]问题在于:首先,其混淆了实体权利和程序权利。在规划许可诉讼中,邻人因其权益受行政机关批准的建筑行为影响,欲借助撤销诉讼排除这种影响。邻人在此主张的并非程序参与权,而是实体法上的结果去除请求权;其次,如果将公法相邻权等同于程序参与权或是听证权,就意味着只要建筑规划和建筑许可程序使利害关系人有机会参与其中,满足了程序保障,邻人即使实体上明显遭受严重损害,也无法再获得司法保护,但这一结论显然无法令人信服。也正因为将公法相邻权等同于邻人的程序参与权、听证权、异议权甚至是救济权,很多用公法相邻权来释解邻人提起行政诉讼的权利基础的文章,都转向了探讨规划程序中邻人程序权的保障。但是,上述思路并未揭示邻人公权利的真实意涵。

  

   (二)邻人公权利的产生

  

   最初规范不动产邻人关系的主要为私法相邻权规定,即“私法相邻关系法”。私法相邻关系法的目标,是“通过比较而对双方的权利义务予以理性限定,由此尽可能确保邻里之间和谐的共同生活”。[16]但是,伴随都市化的发展,着眼于消除既有妨害的私法规范已不足以防御建筑行为对城市空间可能造成的负担,而多元复杂的空间利益,也需要行政机关主动介入予以调控,由此就出现了现代意义上的建筑法规范。建筑法规范赋予了行政机关通过制定规划、颁发许可等方式对城市空间利益进行分配的权力,并借由这种调控来塑成新的城市空间秩序。公法介入的目标并不仅限于对和谐邻里关系的塑造,还包含区域统筹、土地处置、环境保护、居住公平等,这些功能又都可被归于“空间公共利益的规整”。[17]

  

   私法相邻权和建筑法规范的关系,最初因为二者适用对象不同而未获澄清。在具体的规划许可诉讼中,从建筑法规范中会导出邻人对合规划建筑行为的容忍义务,但邻人基于私法规范又可向建筑物所有人主张不作为请求权。由此,二者的关系最初在德国法中就表现为“私法上的不作为请求权与规划的竞夺”。[18]我国司法裁判中“合规即不侵权”的思路,本质上同样是这种观念的反映,这种对立又以不承认邻人的公法请求权为前提。但是,这种认识自20世纪50年代起开始改变,包括建筑法规范在内的公法规范,被认为在分配城市空间、确保居住公平之余,同样对邻人利益进行了权衡和调整,同样会产生邻人保护效果。

  

   派纳在其关于“公法相邻权”的奠基之作中,认为公法相邻关系法的出现构成对私法的弥补,“基于空间发展的有规划的结构变更无论如何都不是私法所要求的,甚至可能还是私法所要阻止的,私法也很难调控更大空间的发展,正是基于这些原因,才出现了公法相邻关系法”。[19]金启洲也对公法相邻关系法之于私法相邻关系法的补充意义作了进一步说明,包括在私法相邻关系法受限的领域发挥作用、对私法相邻关系法中的不确定概念进行具体化等。概言之,公法相邻关系法的意义,就是在私法相邻关系法的“抑制性保护”之外提供一种提前介入的“预防性保护”。[20]

  

   (三)邻人公权利的定位与意涵

  

   相比私法,公法相邻关系法确能发挥预防性保护的功能,其对相邻关系的影响也主要通过事先的建筑规划来实现。但是,作为公法相邻关系法主观面相的邻人公权利,却不能被简单等同于邻人的程序参与权。既然承认包括建筑法规范在内的公法规范同样会产生邻人保护效果,同样会导出邻人的主观公权利,这种权利就与私法相邻权一样,首先是实体性权利,而非“内容空洞”“无实践操作性的程序权利”。[21]此种实体性权利所保护的法益与私法相邻权并无二致,都是邻人的不动产使用不至受到与其毗邻的建筑行为的干扰和影响。在现代相邻关系下,这种影响又已从传统的对采光、通风、通行的影响,噪声、恶臭、辐射等不可量物的排放,渐次扩展至高楼倾倒、视线遮挡、隐私暴露,甚至于观景利益受损和建筑物的外观美感被破坏等。[22]换言之,在权利的实质要素上,邻人公权利与私法相邻权并无差异,二者的区别只在于请求权对象不同。邻人公权利作为主观公权利,其请求权对象是国家。至于邻人何以能够向国家提出请求,仍需回到分配行政和三边法律关系下理解。

  

   与私法相邻权涉及双边法律关系不同,邻人公权利是在三边法律关系之下,由邻人向行政机关主张的权利,而行政机关对邻人诉求的支持或反对,本质上又是对邻人和建筑物所有人的权利冲突予以调整。对邻人公权利的提取,也因此是行政机关行使分配权的典型体现。行政机关所分配的是原本处于水平关系的相互冲突的私益,分配的本质也就表现为行政机关将利益从一方手中拿走而给予另外一方;一方所承受的负担,对另一方而言则是法律保护的增强。[23]在分配关系下,相对人和第三人都应获得行政机关同等的考虑和尊重,第三人权益保障已不再是行政机关向相对人作出行为时的反射效果,其在公法上的独立法地位也获得普遍承认。

  

   德国学者普罗伊斯在阐释三边法律关系下的私人利益冲突时,依据冲突差异将其再细分为对立型利害关系与互换型利害关系。[24]对立型利害关系是指私人间的利益指向相反,一方试图改变现状以主动形成利益,而另一方则欲阻止他人破坏现状以保全其既有利益。建筑物所有人与邻人间的关系即属此类利害关系,邻人公权利也因此属于第三人公权利的典型。上述三边法律关系叠合了私人间的水平关系与私人/行政机关间的垂直关系。因为两种关系交叠,建筑物所有人与邻人就都与行政机关建立起了行政法上的关联(如下图所示)。[25]在水平关系上,邻人认为建筑物所有人的建筑行为对其私法权益造成侵扰,但因为建筑行为已获行政许可,邻人就无法仅借助私法上的防御请求权将其排除,而须向行政机关提出请求,由此在邻人与行政机关之间就产生了垂直关系。而在行政机关与建筑物所有人之间,同样会有典型的行政机关/相对人的垂直关系的作用,建筑物所有人可要求行政机关向其颁发许可,也可在行政机关介入水平关系时主张排除干预。邻人的具体诉求会表现为要求撤销许可或是要求行政机关阻却建筑物所有人的行为,但区别于双边关系下的相对人权利,这种第三人公权利的本质已转化为要求行政机关介入水平的私人冲突以排除他人侵害的“介入请求权”,[26]与此相对的则是国家在个人权利受到第三方侵扰时需提供的保护义务。

  

   个人可在何种程度上要求行政机关予以介入,行政机关又应如何履行保护义务,都需要回到水平关系下予以讨论。“水平关系解决的是权利分配问题,而垂直关系则为私人请求权行使的维度”,[27]二者无法割裂。就此而言,对邻人公权利的承认,并非对私法相邻权的抑制,毋宁是在现代分配行政之下对私法和公法相互交错现象的重新观察。承认邻人在私法相邻权之外也拥有公法请求权,同样为邻人为何具备行政诉讼原告资格提供了清晰说理。作为可向行政机关请求的公权利,邻人公权利使邻人在可能的民事诉讼之外,完全可针对建筑许可提起行政撤销之诉。此种邻人诉讼隶属于第三人诉讼,又是传统撤销之诉的亚种。

  

  

  

   三、邻人公权利的导出与邻人保护的公法体系

  

既然理论上应当承认邻人在分配行政关系下有向行政机关请求的公权利,接下来就需探究,如何从公法规范中推导出这项主观公权利。主观公权利的导出以保护规范理论为依据,以派纳为代表的学者在论及邻人公权利时,也都将“建筑法同样会对邻人冲突予以调整和权衡,公法规范本身同样会产生邻人保护的效果,邻人亦可借助建筑法规范针对建筑许可行为诉请撤销”作为前提。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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