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黄锫:行政执法中声誉制裁的法律性质与规范形态

更新时间:2022-07-25 09:25:45
作者: 黄锫  

   摘要:  行政执法中的声誉制裁可以区分为确认型、公示型与处罚型三种理想类型。确认型声誉制裁中包含了行政执法机关实施的行政确认行为,以及与其相链接的多种其他行政制裁措施(包括行政处罚、行政强制措施与其他制裁措施等),其规范形态主要存在于违法失信名单管理制度中。公示型声誉制裁中包含了程序性行政行为、政府信息公开行为与行政强制执行行为,呈现了多样化的规范形态。处罚型声誉制裁中包含了行政处罚中的声誉罚与人身罚,前者主要体现在通报批评相关的法律规范中,后者则并无法律规范依据,属于违法的行政处罚行为。

   关键词:  行政执法 声誉制裁 通报批评 违法事实公布

  

   一、问题的提出

  

   公法上的声誉制裁通常是指“国家公权力主体在权力行使过程中,披露相对人负面信息、降低相对人社会评价的行为”。[①]行政执法是国家公权力实施的重要组成部分,行政执法机关也经常将声誉制裁作为实现行政目标的重要途径与方式,通过公开行政相对人的违法事实对其进行制裁。不过在目前我国的行政法律规范体系以及执法实践中,声誉制裁存在种类繁多且相互交叉混杂的表现形式,包括通报批评、公开谴责、违法事实记入信用档案、列入各行业领域黑名单(如列入企业经营异常名录/列入严重违法失信企业名单/列入文化市场黑名单/列入失信联合惩戒名单等)、主动公开行政处罚决定、公开违法事实、公布存在安全风险的产品信息,以及将特定违法事实通知家属、社区或单位(如卖淫嫖娼人员信息),甚至将违法行为人游街示众[②]等等。这些表现形式各异的声誉制裁广泛存在于各类行政执法活动中,相互之间存在着诸多重合,且有些具有法律规范的依据(如通报批评、主动公开行政处罚决定等),有些无任何法律规范依据(如游街示众等)。但无论是否具有法律规范依据,它们的共同点在于都会对行政相对人的声誉产生减损,降低其社会评价,从而对行政相对人的权益产生负面的影响。因此,需要对行政执法机关实施的声誉制裁进行有效法律控制,防止违法实施的声誉制裁对行政相对人的合法权益造成侵害。

  

   要实现对行政执法中声誉制裁的有效法律控制,必须理清声誉制裁中包含的不同行政行为的法律性质及其规范形态的差异。这是因为声誉制裁实际上只是对行政执法中涉及减损行政相对人声誉的一系列行政行为的统称,而非单一的行政行为,其中包含了多种、多重不同的行政行为种类。不同声誉制裁中包含行政行为法律性质和规范形态的不同,决定了其必须遵行的实体规则、程序规则与救济规则的不同,从而决定了实施法律控制的途径也就有所区别。[③]目前学界对此的相关成果多数集中在对行政执法中某种特定声誉制裁表现形式的研究之上(如行政处罚决定公开[④]、通报批评[⑤]、违法事实公布[⑥]、公共警告[⑦]、失信联合惩戒[⑧]等),尚且缺乏对行政执法中声誉制裁问题的系统研究,也没有理清不同表现形式的声誉制裁之间复杂的逻辑关系,使得这一问题尚存深入拓展的空间。

  

   由此,本文将在前人研究成果的基础上,运用韦伯意义上理想类型的学术工具,结合行政法律规范和执法实践中声誉制裁存在的复杂表现形式,依据行政执法机关在声誉制裁中所起到的主要功能差异,划分出具有相对统一法理特质的理想类型,然后探索各自包含的行政行为的法律性质及规范形态。基于这一思路我们可以勾勒出以下的图示:

  

  

  

   根据上图所示,我们将行政执法中的声誉制裁区分为 “确认型声誉制裁”“公示型声誉制裁”“处罚型声誉制裁”三种理想类型,每一种声誉制裁都包含了若干下属分类,以下将依次进行具体分析。

  

   二、确认型声誉制裁的法律性质与规范形态

  

   确认型声誉制裁是指行政执法机关将行政相对人列入公开的违法失信主体名单(如各个行政管理领域的黑名单),以行政权力认定其违法失信人的特定身份,从而达到减损其声誉、降低其社会评价的制裁方式。这种类型声誉制裁的法律性质是行政执法机关实施的行政确认行为,主要法理特征在于它是对部分而非所有违法失信主体身份的公开认定。[⑨]这种行政执法机关作出的权威身份认定结论不但会导致其他社会主体通过回避、奚落、嘲讽、责难、排斥、不予合作的方式对违法失信主体进行社会制裁,而且还会成为行政机关拒绝颁发行政许可、拒绝进行行政奖励、增加行政检查频率、纳入重点监管对象等其他国家制裁实施的事实依据,由此常被作为政府规制中的信用工具运用。[⑩]

  

   在目前的行政法律规范体系中,最典型的确认型声誉制裁是市场监管执法领域中的违法失信主体名单管理制度。该制度源自于2014年国务院制定的行政法规《企业信息公示暂行条例》,其中创设了“企业经营异常名录”和“严重违法失信企业名单”两项违法失信主体名单管理制度。之后国家市场监管总局制定的部门规章《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》(2021年)细化了这两项名单管理制度,其中将未在期限内公示企业年度报告/企业信息、公示信息中隐瞒真实情况的企业列入“企业经营异常名录”。同时将受到从重处罚、降低资质等级、吊销许可证件/营业执照、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业等较重行政处罚的企业,列入“严重违法失信企业名单”。

  

   在这两项违法失信主体名单管理制度中,市场监管机关并非将所有违法失信的企业都列入名单,而是仅将符合法定条件的企业列入。这种“列入”行为是对企业特定主体身份的权威认定,属于典型的行政确认行为。并且这两份名单中的企业信息在“国家企业信用信息公示系统”中可供公开查询,各类社会主体都能在公示系统中检索到特定企业是否被列入这两份名单的信息。这会对名单上的企业与其他社会主体(如有意进行经济往来的其他企业)未来的合作关系产生巨大影响。因为这意味着被列入两份名单的企业的商誉存在缺陷,将直接降低其他企业与这些企业开展合作的意愿,减少这些企业与其他企业合作的机会,从而也就降低了这些企业未来的可能收益,对其权益产生严重的负面效应,这属于由社会主体实施的社会制裁。

  

   除了传统声誉制裁中的社会制裁之外,对于被列入严重违法失信名单的企业,还存在着由行政机关实施的进一步的国家制裁。这种国家制裁的实施主体存在两种可能性:

  

   第一,由作出行政确认的机关自己实施的制裁。如《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》中规定,市场监管机关对于被列入严重违法失信名单的当事人有权采取提高检查频次、不适用告知承诺制、不授予市场监管部门荣誉称号等表彰奖励等行政措施。这些行政措施都是由市场监管机关自己实施,它不同于市场监管机关之前作出的行政确认行为,而是依据行政确认的结果对行政相对人施加的其他损益性行政行为,与之前的行政确认一同构成了对企业的声誉制裁。

  

   第二,由其他行政机关实施的制裁。这种由其他行政机关实施的制裁是通过失信联合惩戒制度的链接功能实现的,实质上是对当事人的“第二次限制”。[11]失信联合惩戒制度建设肇始于2014年国务院发布《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020)》,之后各级各类国家机关开始制定相关规范性文件,目前仅中央部门层面签订的涉及失信联合惩戒备忘录的数量至少已经有41个。[12]失信联合惩戒制度建立的初衷在于使违法失信主体“一处失信、处处受限”,塑造诚信社会。[13]根据这一制度的设计,一旦行政执法机关将特定企业纳入严重违法失信名单之后,那么其他行政机关就可以依法将行政确认结果作为实施其他制裁措施的事实依据,从而链接到不同的法律规范中。[14]

  

   例如在《关于对严重质量违法失信行为当事人实施联合惩戒的合作备忘录》(2017年)中规定,对于被行政执法机关列入严重违法失信名单的企业,可以实施跨部门联合惩戒措施,其中包括在审批此类企业作为主要股东设立证券公司时,将该企业的违法失信状况作为重要参考依据。这一规定实际上是链接到了《证券法》(2019)第一百一十八条,该条中规定国务院证券监督管理机构批准设立证券公司的条件之一是“主要股东具有良好的诚信记录且最近三年无重大违法违规记录”。条文中所谓的“诚信”“重大”都属于不确定法律概念,需要在实际行政程序中加以进一步的法律解释。而企业被列入严重违法失信名单的事实就能够成为这种法律解释的依据。也即一旦市场监管机关对特定企业作出属于严重违法失信主体的行政确认之后,证券监管机关就有权据此认定该企业不具有良好的诚信记录、存在重大违法违规行为,继而作出不予批准该企业作为主要股东设立证券公司的行政许可申请。于是,行政确认的结果通过失信联合惩戒制度链接到《证券法》第一百一十八条中,共同构成对企业实施的确认型声誉制裁,这实际上也是失信联合惩戒制度的重要制度功能之一。

  

   在我国的失信联合惩戒制度中存着大量的类似规定,这也使得此类确认型声誉制裁广泛存在。例如在《关于对文化市场领域严重违法失信市场主体及相关人员开展联合惩戒的合作备忘录》(2018年)中规定,如果存在擅自从事文化市场经营活动造成重大事故、受到行政执法机关吊销许可证行政处罚、被撤销通过违法手段获取许可证等情形,由文旅行政主管机关将违法行为主体列入“全国文化市场黑名单”(行政确认),并将其作为联合惩戒对象。联合惩戒措施之一就是依法在一定时期内禁止作为供应商参加政府采购活动。这一惩戒措施实际上是将文旅行政主管机关的确认结果链接到《政府采购法》第二十二条的规定,该条款要求政府采购的供应商在参加政府采购活动前三年内没有经营活动的重大违法记录。这意味着政府采购行政主管部门有权将列入“全国文化市场黑名单”的事实,作为认定供应商存在经营活动重大违法记录的依据,并据此拒绝该供应商参加政府采购活动。

  

   于是,通过失信联合惩戒制度的链接功能,确认型声誉制裁中行政执法机关的行政确认结果被链接到其他成文法设定的惩戒措施中。[15]这些惩戒措施种类繁多,从学理上可以区分为行政处罚(限制许可措施/限制从业或限制经营/禁止或限制交易措施/限制升学措施/裁量不利措施/限制许可措施等)、风险预防(加强监管措施等)、行政强制措施(限制出境措施等)、其他制裁措施(限制给付类措施/限制消费措施)等。[16]这些由其他成文法设定的惩戒措施与行政执法机关的行政确认行为相结合,共同构成了确认型声誉制裁的完整规范形态。[17]

  

   由此可见,确认型声誉制裁的特殊性在于它并不仅仅具有传统声誉制裁中的社会制裁,其中还包含了由行政机关实施的国家制裁。这就使得确认型声誉制裁中存在着“行政确认+其他类型行政行为”的多重行政行为集合,其中的法律规范形态也呈现“1+N”复合式的规范形态。

  

   三、公示型声誉制裁的法律性质与规范形态


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本文责编:陈冬冬
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