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黄锫:行政执法中声誉制裁的法律性质与规范形态

更新时间:2022-07-25 09:25:45
作者: 黄锫  

   公示型声誉制裁是指行政执法机关客观地公开行政相对人的违法事实,从而减损其社会声誉、降低其社会评价,使其他社会主体减少与之合作的意愿,实现对行政相对人的制裁。此类声誉制裁的主要法理特征在于公开违法事实的行政执法机关仅仅实施了违法事实公开行为,并不存在对违法行为人身份的行政确认行为,这是与确认型声誉制裁的关键差异。并且此类声誉制裁中的实际制裁措施是由其他社会主体之后通过拒绝合作、非议、奚落、责难行政相对人的社会制裁来实现,并不存在由行政机关实施的国家制裁,这也是与确认型声誉制裁的重要区别。换言之,行政执法机关在此类声誉制裁中的主要功能仅在于客观地公开违法事实,所以称之为公示型声誉制裁。公示型声誉制裁的下属种类主要包括“违法事实通知亲属或熟人”“行政处罚决定的主动公开”“涉及特定主体的公共警告”“公开违法事实的强制执行”四种情形,并且在这四种情形中行政执法机关公开违法事实的行为法律性质存在着显著差异。

  

   (一)违法事实通知亲属或熟人

  

   公示型声誉制裁的第一种情形是违法事实通知亲属或熟人。这种情形的公示型声誉制裁是在行政执法实践中出现的执法现象,通常并无明文的法律规范依据。例如将公职人员交通违法行为事实通知所在单位[18]、将行政相对人嫖娼的行为事实通知其家人、单位或社区[19]等。这种情形的公示型声誉制裁中违法事实公开的范围较小,一般局限于违法行为人的特定亲属或熟人范围(家庭、单位、社区等),但由于声誉机制的存在而对其产生的威慑力较强。它一般针对的是危害性比较轻微的行政违法行为,法律规范对于这些违法行为设定的行政处罚强度通常不高,因此行政执法机关常将违法事实通知亲属或熟人作为增强执法威慑力、督促行政相对人守法的有效手段使用,也正是在这一意义上它具有了声誉制裁的特性。

  

   这种情形的公示型声誉制裁虽然一般不会有直接的法律依据,不过在个别成文法中能够找到具有一定关联性的法律规范依据。例如《治安管理处罚法》第九十七条中规定公安机关决定给予行政拘留决定的,应当及时通知被处罚人的家属。从文义解释角度,这一规定有可能作为违法事实通知亲属的法律依据。因为假设行政相对人因治安违法行为被处以拘留决定,那么行政执法机关通知其家属时必然应告知相应的违法事实,此时通知的行为属于行政执法机关履行法定的程序,告知违法事实则属于通知内容的应然组成部分。事实上,在治安行政执法实践中,当执法机关与当事人就此产生争议时,执法机关也的确是以此为理由进行争辩。[20]不过同样依据文义解释,如果行政执法机关作出的处罚决定并非行政拘留决定,那么该条文就无法作为违法事实通知家属的直接法律依据。

  

   同时从以上的条文也可以推知,将违法事实通知违法行为人的亲属或熟人应属于行政执法行为的一个程序性步骤,其法律性质属于程序性行政行为。这一程序性行政行为是作为行政执法机关实施的行政行为的一个阶段,附着于特定的行政行为(如行政处罚)之上,不具有独立性。行政相对人如果认为此类行为侵害自身合法权益,通常也就不能单独对其提起行政救济申请,而是应该针对其所附着的特定行政行为申请救济(如针对行政处罚行为提起行政复议或行政诉讼),然后由相关国家机关(行政复议机关或法院)将其作为判断特定行政行为合法性的一个方面予以审查。

  

   (二)行政处罚决定的主动公开

  

   公示型声誉制裁的第二种情形是行政处罚决定的主动公开。需要注意的是,在目前我国的政府信息公开制度框架中,行政处罚决定的公开包含了两种公开程序:一种是行政执法机关主动公开行政处罚决定,另一种是行政执法机关依申请公开行政处罚决定。但是,只有前者才属于公示型声誉制裁,后者则不属于声誉制裁。因为声誉制裁的实现必须基于违法行为信息的传播或扩散来完成,只有违法行为信息的公开传播才能达到贬损声誉的效果。[21]而依申请公开行政处罚决定由于需要依据当事人的申请进行公开,且公开的对象限于信息公开申请人本身,并未导致信息的公开传播,也就无法实现对声誉产生实际贬损的社会制裁,所以不属于本文意义上的声誉制裁。

  

   行政处罚决定主动公开制度最初出现在2019年修订生效的《政府信息公开条例》第二十条中,其中规定具有一定社会影响力的行政处罚决定应当主动公开。之后2021年修订生效的《行政处罚法》第四十八条中也进一步规定具有一定社会影响力的行政处罚决定应当依法公开。这两款法律条文构成了我国行政处罚决定主动公开的基本法律规范依据。基于这两款法律条文的规定,在行政执法实践中行政处罚决定公开的具体形态存在两种:

  

   第一种是将行政处罚决定书全文或摘要在行政执法机关的官方网站上主动公开。这种类型的公开既有可能是垂直方向上行政执法机关公开自身作出的行政处罚决定书(如中国证监会官方网站上有专门的公开证券类行政处罚决定书的板块),也有可能是平行方向上地方政府搭建统一的行政处罚决定公开平台(如浙江省政府在浙江政务服务网上设置了专门的行政处罚结果公开板块)。第二种是行政执法机关将一些具有特殊社会影响的行政处罚决定在政务新媒体(官方微博、微信公众号、抖音账号等)上主动公开。这些特殊社会影响的行政处罚决定有可能是针对影响力巨大的企业的处罚决定(如国家市场监管总局对阿里巴巴公司“二选一”垄断行为的行政处罚),也有可能是针对公众广泛知晓的演艺名人的处罚决定(如公安机关对钢琴演奏艺人李云迪嫖娼的行政处罚决定、税务机关对直播带货主播薇娅偷逃税款的行政处罚决定以及对演员郑爽偷逃税款的行政处罚决定等)。

  

   无论是何种形态的行政处罚决定的主动公开,在法律性质上都属于政府信息公开行为。虽然《政府信息公开条例》的主要立法目的是监督行政执法机关的行政处罚行为,确保其合法地运用行政处罚权。[22]但是行政处罚决定中包含了行政相对人的违法行为事实,这些违法行为事实被成文法赋予了负面的价值判断,从其公开之后产生的效果而言,确实会对行政相对人的声誉产生减损并出现社会制裁的实际后果,因此也就属于事实上的声誉制裁。[23]特别是在第二种行政处罚决定主动公开的形态中,行政执法机关公开处罚决定的实际执法目的更多地是利用社会性的制裁增强处罚决定的影响力,而非接受社会公众对处罚决定的监督,更是清晰地体现出声誉制裁的特性,因此有学者将其界定为“一种融行政自制与声誉机制于一体的复合型行政方式”。[24]

  

   (三)涉及特定主体的公共警告

  

   公示型声誉制裁的第三种情形是行政执法机关作出的涉及特定主体的公共警告。行政法上的公共警告可以区分为广义和狭义的不同,狭义上的公共警告主要是指行政机关对社会公众发布警示信息,提醒公众注意特定工农业产品存在的风险。[25]它所警示的危险源指向了特定主体。广义上的公共警告则是指行政机关面向社会公众作出的一切风险警告,包括了来自社会(如产品质量、食品安全等)或自然界(如灾害性天气、重大传染病等)的各类风险,它所警示的危险源不一定会指向特定主体。[26]只有狭义上的公共警告才属于公示型声誉制裁,原因在于它会影响警示中所涉及风险产品关联的特定主体的声誉,并对这些特定主体产生权益上的实际影响,因此下文的公共警告都是特指狭义上的公共警告。

  

   (狭义)公共警告的法律性质也是政府信息公开行为。它通过将特定产品存在的风险信息客观地公之于众,提醒社会公众避免可能会发生的伤害,满足了公众在风险社会里的信息渴求。[27]虽然公共警告的主要目的在于警示社会公众对特定产品风险问题的重视,但是由于在警示的信息中通常都会包含涉及风险产品的商家信息,在客观上会对与产品关联商家的声誉产生负面影响,因此事实上构成了对这些商家的声誉制裁。

  

   同时需要注意的是,公共警告与作为行政处罚下属种类的“警告”并不相同,后者属于行政处罚行为而非政府信息公开行为,是对特定行政相对人的惩戒措施。而公共警告并非对特定行政相对人的惩戒,仅仅只是对社会公众的善意提醒,其实称之为“公共警示”或许更为合适。但是由于在学界研究过程中,公共警告已经成为约定俗成的专业用语,因此本文还是使用这一通用表述。

  

   公共警告在一般行政法上的法律规范依据可以追溯到《政府信息公开条例》第十九条,其中规定行政机关应主动公开需要公众广泛知晓的政府信息。由于公共警告中所包含的警示信息往往都会关涉到社会公众的生命健康权益,从文义解释的角度可以将这些信息纳入到需要公众广泛知晓的政府信息范围中。另外在部门行政法中也存在公共警告的规范形态,典型如在《食品安全法》第二十一条规定,如果经食品安全风险评估得出食品及其相关产品不安全结论的,国务院食品安全监管部门应立即向社会公告,告知消费者停止食用或使用。这一规定事实上确立了食品安全领域中的公共警告制度,一旦食品安全风险评估结论认定存在食品安全风险,食品安全监管机关有义务及时向社会公众发布警示,防止出现公众的食品安全问题。这种食品安全风险公告虽然只是客观公开存在风险的食品及其相关产品信息,目的仅在于提醒社会公众可能存在的风险,但是公告内容中会包含相关食品的商家信息。社会公众知晓此类警示信息之后,可能会避免食用或使用这些食品及其相关产品,于是会对相关商家的利益产生实际影响,这也体现了其作为声誉制裁的特质。[28]

  

   (四)公开违法事实的强制执行

  

   公示型声誉制裁的第四种情形是通过公开违法事实来实施行政强制执行,也即通过公开行政相对人的违法事实来强制当事人履行已经生效的行政决定。此类公示型声誉制裁中行政执法机关的公开行为本质上属于行政强制执行,它是在行政相对人不履行行政执法机关作出的行政决定时,通过公示其客观的违法事实减损其声誉,从而使其产生心理上的压力,迫使行政相对人主动履行已生效的行政决定。

  

   此类公示型声誉制裁的典型规范形态是《产品质量法》第十七条规定,对于监督抽查的产品质量不合格的,由市场监督管理部门责令其生产者、销售者限期改正。如果逾期不改正的,由省级以上政府市场监督管理部门予以公告。这一规定中,市场监管机关作出的责令改正行为在法律性质上属于行政命令行为,是要求行政相对人履行第一性法律义务的意思行政行为。[29]依据行政法的一般原理,在责令改正行为实施之后,如果行政相对人主动履行了改正义务,那么就不需要实施后续的实力行政行为。但如果行政相对人不主动履行改正义务,那么就必须要由后续的实力行政行为(行政强制执行)确保改正义务的强制实现。[30]由此,生产者或销售者没有依据市场监管机关的责令改正决定自觉改正违法行为时,那么省级以上政府市场监管机关有权依法通过公告违法事实的方式强制其履行改正义务。此时市场监管机关也是客观地公开生产者或销售者的违法事实,但行为目的在于强制生产者或销售者履行改正违法行为的义务,在法律性质上属于行政强制执行中的间接强制执行行为。[31]

  

在行政法律规范中还存在着关于公开违法事实的一种特殊规范形态,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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