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周黎安:行政发包制与中国特色的国家能力

更新时间:2022-07-24 00:31:32
作者: 周黎安  
但是对于国家能力的强弱未能予以区分。同样属于行政发包制的治理形态,其所对应的国家能力可能有天壤之别。从晚清、民国到新中国,行政发包制作为一种治理模式在总体上得以延续,但具体到组织形式和运行机制则差异甚大,政策执行力和资源汲取能力更是不可同日而语。比如在大众教育领域,中华帝制时代采取了松散的行政外包方式,国家层面极少参与,地方官不承担具体职责,只是发挥倡导规劝的义务,主要依靠士绅、宗族等民间力量举办私塾、社学、义塾等乡村教育。晚清开始引入“新学”,民国政府建立现代教育行政体制,推广新式学校,在基础教育普及上有所进步。但中央与地方的关系深受地方军阀割据等因素掣肘,国家政策难以深入基层政权。国家试图增加乡村税收以支持新学,带来的却是赢利型经纪现象和基层政权的“内卷化”(杜赞奇,1993)。到了新中国时期,基层政权得以重建,国家政权深入乡村,以党建和国家权力支持的层层动员体制迅速确立,乡村基础教育发展迅速,从新中国成立初期的扫盲班、夜校到计划经济时期小学教育的基本覆盖和初中教育的大规模普及。对比这三个时期的教育管理模式,自然会引出如下问题:行政发包制的不同形态应该如何区分,它们与国家能力的强弱之间又是如何对应的呢?

  

   从国家能力强弱的视角看,行政发包制可以从两个方向上加以区分,进而丰富行政发包制的类型谱系。第一个方向是承包方在特定承包事项上所面临的激励强度。行政发包制的三个维度(行政权分配,预算分配与经济激励,绩效考核与问责)均涉及承包方的激励强度。行政分权和承包方自由裁量权的大小决定承包方做事的空间,权力下放可以激励承包方更努力地工作(Aghion &  Tirole, 1997:1-29);财政分成和预算分配决定承包方的经济激励,绩效考核和问责压力决定承包方的政治激励。这三者——分权激励、经济激励和政治激励——联合起来塑造了承包方在特定治理领域的激励特征。④作为承包方的地方政府面对的是多任务、多目标的治理格局,在地方领导人注意力和治理资源的双重约束下,注意力和治理资源在各项治理目标之间如何分配,孰轻孰重,很大程度上取决于地方领导人(承包方)所面临的绩效考核体系及其权重结构。

  

   在中国的体制背景下,政治激励相比分权激励和经济激励在设置上更为灵活,也更为关键,直接决定了国家政策目标在地方层面的执行力。周黎安(2014)曾经从行政发包制与晋升锦标赛的结合类型区分我国在不同治理领域国家能力的强与弱。这一分析聚焦于晋升锦标赛与行政发包制作为两种治理机制的互补性特征及其影响,发现中国过去国家能力的强项领域主要集中于“晋升激励强、行政发包强”的领域,如招商引资、流行病防控,或者“晋升激励弱、行政发包弱”的领域,如高铁、核电、南水北调等国家级工程项目;而“晋升激励弱、行政发包强”的领域(如食品安全、医疗教育、环境保护)则是国家能力弱项比较集中的治理领域。当特定治理领域的绩效进入地方官员的考核体系且成为重要的考核指标时,晋升锦标赛既强化了各承包方之间的竞争,又降低了发包方的监督和考核成本。

  

   区分行政发包制所对应的国家能力强弱的第二个重要方向是引入“基础能力”这个分析维度。基础能力指的是发包方或承包方可以依赖的治理技术(如发包方的信息监测技术、承包方的征税技术),专业技术(如发包方或承包方的人员素质、专业化技能),资源汲取和动员能力(如预算、人员),以及协调整合能力的总和水平,⑤它在一定程度上决定了发包方从“专制性权力”到“基础性权力”的传递效果及最终实现的组织绩效。

  

   基础能力的高低显然直接影响到行政发包制的结构参数和运行效率。发包方或承包方通过技术变革拥有更强的资源汲取能力(如金税工程大幅度提升了增值税的征收水平,同时提高了中央和地方的资源汲取能力),以及提高承包方的职业化或专业化水平(如20世纪80年代以来强调党政干部的“革命化、知识化、专业化、年轻化”),均可以改善治理绩效。由技术驱动的基础能力提升也可以通过放松行政发包制的信息约束而间接提高国家治理绩效。例如发包方借助信息化技术提升了监测、跟踪承包方行为的能力,减少了发包方和承包方之间的信息不对称,进而提高整个治理机制的治理绩效。事实上,文献所揭示的“运动式治理”“策略主义”“合谋串通”等现象滋生的一个重要原因,正是基层干部可以操纵上报的绩效数据或关键信息而蒙混过关。如果发包方可以更好地监测承包方的行为和绩效信息,这一类政策扭曲现象将会显著减少。近年来借助信息化技术在全国各地建立的国内生产总值统计数据的直报系统,要求企业不经过属地政府而直接在国家统计局的信息系统输入产值数据。这使得上级政府对于下级政府国内生产总值绩效的考核更为真实可靠⑥,显著减少了围绕关键性考核指标的信息不对称,地方竞争所造成的负面影响(如地方官员的数据造假行为)可以得到扼制 ,正向激励效应将进一步加强。

  

   至此,我们看到行政发包制所对应的国家能力与承包方的激励特征、基础能力水平密切相关。图1提供了一个分析框架,将行政发包制所体现的承包方激励特征与基础能力分成不同的组合关系,识别不同治理领域的国家能力和治理绩效。首先,我们区分行政发包制之下承包方的激励特征的强弱,通常由政治激励的强弱牵引决定;其次是基础能力的强弱,包含发包方的监督技术、预算转移支付能力,承包方的资源汲取动员能力、协调整合能力、专业化水平等方面的高低。两者的组合情况给出了行政发包制的不同谱系,清晰地刻画了不同治理领域所对应的国家能力和治理绩效。

  

   行政发包制在何种条件下可以带来相对有效的国家能力,而在什么条件下它倾向于治理失败?根据图1的分析思路,这取决于承包方在特定治理事项上所拥有的激励特征与基础能力的组合情况。当承包方具有强大的政治激励、经济激励或分权激励,同时又有资源汲取和动员能力支撑时,往往会对应着国家能力强的情况,如地区招商引资、精准扶贫等。在区域经济发展方面,围绕经济绩效的官员晋升锦标赛提供了强大的政治激励,而地方分权,尤其是在经济领域的放权,赋予了地方政府发展经济的充分自主性;虽然从“财政大包干”到分税制实施之后,地方政府拥有的税收分成比例几经调整,整体上趋于减少,但地方政府通过经营城市、土地财政和房地产等联动机制,内生发展出巨大的融资能力(赵燕青,2014;周黎安,2017),极大地支持了地方经济发展。地方政府服务企业及产业的行政效率和专业能力也在不断提升,从早年经济开发区的“一站式服务”,到近年来的“放管服”改革和“最多跑一次”,进一步简化审批手续,优化了营商环境。2015年—2020年精准扶贫的巨大成就,也是与中央设计的“第一书记挂帅”“责任落实到人”等强力问责机制密不可分。⑦这又跟全国贫困户 “建档立卡”和动态跟踪、精准记录的信息化技术联系在一起,让以前扶贫实践中经常出现的业绩造假、争当贫困县等问题基本消失。与此同时,各地对于精准扶贫“一村一策”的充分授权,从中央各部委到各级地方政府调配专项公共资金的支持,民营企业和社会组织的广泛参与,自然也功不可没。经济发展和精准扶贫的成功诠释了承包方激励与基础能力的良性互动所带来的国家能力提升。

  

   然而,行政发包制在有些条件下容易陷入“国家能力弱”的治理格局,这往往对应着承包方激励弱化、基础能力(资源投入和治理技术)不足的行政发包体制,如曾经长期困扰国人的食品安全、医疗教育、环境保护问题(周黎安,2014),此处不再赘述。还有一种组合是承包方激励强、基础能力弱的情况,这对应着短期内承包方“问责”压力陡然上升,上级强压任务指标,层层传递压力,但是下级承包方面临严重的资源约束(如人员、经费紧张)。各式各样的“专项整治”活动、达标评比等“运动式治理”就具有这些特征。作为承包方的基层政府只能 “拆东墙补西墙”,紧急调配资源,临时应付检查,⑧或者采取合谋变通的策略主义、形式主义的“避责”“躺平”策略等等;专项运动结束,考核压力放松之后,一切就会回到原初状态。最后一种组合是承包方激励弱、基础能力强的情况,这对应着政府部门日常化的跨地区、跨部门的协调与合作。即使中国的党政体制赋予了特殊的协调整合能力(如成立领导小组、实行领导督办、组建工作专班),但许多日常程序化的决策通常缺乏强大的政治激励支撑,又由于涉及利益冲突的不同地区和不同部门,往往表现为地方保护主义、“九龙治水”和“权力碎片化”(Lieberthal &  Lampton, 1992;周黎安,2004)。

  

   值得强调的是,图1的分析框架还可以解释在特定治理领域国家能力和治理绩效的变迁。例如计划生育曾经作为一项基层政府的重要治理事项,早期是以“运动式治理”的方式介入,但随着“一票否决”考核制度的引入以及专项经费、人员编制配置到位,计划生育工作人员的专业化和信息化技术的进步,计划生育工作逐渐进入常态化和规范化轨道,治理绩效也随之提高(陈恩,2015)。前述关于不同历史时期大众教育普及的例子也可以用上述框架进行解释。首先,地方官员的激励特征在历史上不同时期表现出显著的差异。在中华帝制时代,国家对于普通百姓的识字教育基本上不予重视,相比钱粮上缴和社会治安,地方官投入的精力和资源极为有限,基本上外包给了士绅;到了晚清和民国,大众教育在地方政府的职责体系中地位有所上升,但由于中央对地方政府的控制力有限,国家政策的传导明显受阻,与新中国时期国家对于教育普及的重视程度以及各级政府的执行力不可同日而语。其次,中国不同历史时期大众教育普及的差异性也可以从基础能力这个维度加以解释。相比中华帝制时代的有限汲取模式(如原额主义和固定税额摊派),民国政府提升了财政汲取能力,一度在中央层面大力投资国民教育(如1928年至1936年)。新中国成立之后,国家全面、系统地重构和提升了基础能力。具有巨大动员能力的党政体制全面深入地嵌入国家治理体系,深入广大乡村,自上而下建立起了强大的政治领导、统筹协调和政策执行机制;⑨地方党委的中心化协调功能也便于打破传统部门的组织界限和壁垒,整合全社会资源和协调各部门的行动。除此之外,计划经济的资源配置能力和农村集体经济为全国范围内农村教育的扩张和普及提供了重要的经济保障。基础教育作为一种准公共产品(具有收益的外溢性),由人民公社和生产大队负责投资正好可以克服私人经济激励不足的问题。

  

   然而,农村教育在20世纪八九十年代面临着预算经费紧张、农民负担沉重的严峻局面(袁连生,2017)。这一方面与那个时期国家财政收入占国民收入比重下降有关,另一方面也源于行政发包制所依赖的基础能力和激励系统发生了重大变化。包产到户之后,集体经济组织的资金积累能力被削弱,基层政府的资源汲取方式也有所改变,从集体劳动力的统一配置和经济剩余的集中分配转变为面向农民摊派劳力和征收税费,沉重的税费负担引发农民普遍抱怨和抵制(陈锡文,2003)。相比计划经济时期,农村基层干部政治激励的变化与资源汲取能力下降交织在一起,让情况更加恶化。20世纪八九十年代乡镇领导重视招商引资、忽视公共服务的激励特征,也将公共教育的资源投入“挤”了出去,中西部地区普遍出现拖欠农村教师工资的问题,就是其中的一个表征。

  

   五、行政发包制与国家能力的演进:以水环境治理为例

  

本节试图从行政发包制的激励特征与基础能力交互作用的视角解析行政发包制在水环境治理领域的演变及治理绩效。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《开放时代》2022年第4期
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