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周黎安:行政发包制与中国特色的国家能力

更新时间:2022-07-24 00:31:32
作者: 周黎安  

  

   行政发包制是在一个权威组织(体制)的上下级之间引入的发包-承包关系,在三个维度上具有区别于理性科层制的鲜明特征(周黎安,2016,2014)。在行政权分配上,发包方的正式权威(包括下达任务)与承包方的自由裁量权(实际控制权或实质权威)并存,这跟科层制当中委托人的决策权与代理人的忠实执行形成对照;在经济激励与预算筹集上,承包方承担相当部分的经费自筹义务并享有一定的创造收入的剩余控制权,与韦伯科层制的足额预算、固定薪酬、代理人不承担公务经费筹措功能形成对照;在内部控制与监督考核上,发包方更强调对承包方进行结果导向的绩效考核(弱化程序控制)和人格化问责,与韦伯科层制的规则、程序控制为主和尽职免责形成对照。

  

   如果把行政发包制嵌入一个层级化的权威体制之中(正如中国的情形),这三个维度的特征与国家能力所涉及的几个关键维度就形成了有趣的对应,如国家目标的自主制定与贯彻执行,资源汲取与动员,以及科层化(理性化、程序化和制度化)的程度。如果我们进一步区分权威体制内部的行政内包和面向体制外社会力量的行政外包(周黎安,2016),广义的行政发包制还涉及国家能力理论极为关注的国家与社会关系,可以为我们理解中国独特的国家能力与国家治理问题提供新的视角。与此同时,广义的行政发包制还带来了更为丰富的视角和关注点,区分了三个层面的行动主体:上级(中央)发包方、下级(地方)承包方,以及处于公权力(官僚)机构之外的社会(如体制外的组织机构与个人)。

  

   下面从行政发包制的三个维度与国家能力的核心维度进行对应和比较,由此界定行政发包制在构建国家能力方面所呈现的特征。

  

   首先,从行政权的分配看,发包方掌握了所有名义上的权威(如监督权、指导权、否决权),从发包方到承包方的权力转移与分配往往未经过清晰明确的授权过程,承包方所拥有的更多是实际控制权和自由裁量权。自由裁量权是一种相对模糊的相机授权,上级给予下级自由发挥的一定空间,但空间多大,边界何在,事前并未清晰界定,上级可以视结果好坏而决定是否干预。这正体现了权威体制内发包关系的独特性。它区别于市场上的发包关系,因为市场上的承包方对于产品设计和生产过程的自主性不是严格意义上的自由裁量权的体现,而是法律保护的授权,发包方不能轻易干预(除非事前写在契约里)。它也区别于科层制下的正式授权,因为科层制的设计旨在消灭代理人的自由裁量权,代理人也经常以规则和程序的名义保护自己的利益(Crozier, 1964)。美国官僚部门通常备有详细的行动指南,尽力让官僚的日常决策不超出授权范围,服从事前规定的程序与规则(Wilson, 1989; Kelman, 1990)。

  

   曼关于“专制性权力”与“基础性权力”的区分在行政发包制的行政权配置维度上有所反映,尽管不是一一对应。对于政府内部的发包方与承包方来说,作为上级的发包方拥有“专制性权力”,它不受制于下级承包方或外部的社会团体而可以单方面采取行动。但是,发包方的政策和任务目标能否贯彻执行,即“专制性权力”能否转化为“基础性权力”,取决于承包方贯彻上级政策的激励以及调动社会力量的能力(如“人财物”的配置和治理技术)。如果承包方通过政策变通,与社会团体合谋或数据造假等行为“忽悠”“应付”发包方,“专制性权力”在体制内部就会受到阻碍而无法转化为“基础性权力”。上级政府的政策目标能否得到忠实执行,直达社会层面,也取决于行政外包的治理机制,即政府与体制外的行动主体(即“社会”)的发包关系,作为内部承包方的地方政府如何与行政外包方(如企业和非营利组织)形成有效沟通和密切互动,就变成一个重要条件。

  

   国家能力所强调的国家自主性和“嵌入式自主”问题在这里也有具体体现。发包方的目标制定和向承包方分派目标任务的权力是国家自主性的体现。自上而下的政策制定和任务发包一般不存在国家政策制定层面的利益捕获或政治庇护,也不用担心发展中国家常见的“强社会、弱国家”或地方强人的情形,真正的挑战在于政策代理人(承包方)的自主性和执行性的问题,在于承包方层面政策执行的选择性、利益捕获、合谋串通、策略主义。承包方的自由裁量权有可能变成与社会利益团体合谋的基础,无数分散和局部的庇护主义网络可能穿透国家与社会的边界,借助国家的权力和资源,实现局部狭隘的利益交换与政策套利,变通、规避国家政策的执行,从而消解国家能力(Wank, 1999)。在中国,国家对于社会的“嵌入性”也不构成严重问题,因为国家以“行政外包”的形式实现国家与社会行动的衔接与配合。历史上,王朝政权尤其是地方官与地方士绅建立密切关系,在一系列地方公共产品领域(如水利、交通、救荒)形成了官民合作(周黎安,未刊稿)。新中国成立之后,国家政权直接进入城市街道和乡村。在改革开放时代,社会精英以各种形式被行政“吸纳”(康晓光、韩恒,2008),不同程度地参与政府主导或引导的治理过程,回应政府需求,尤其在公益慈善、抗震救灾、精准扶贫等方面表现突出;行政发包制借助“官场+市场”的双重竞争机制,实现辖区内地方政府与企业围绕“政绩-业绩”纽带的密切合作,共同实现地方经济和社会发展的目标(周黎安,2021,2018)。

  

   其次,在经费自筹与经济激励方面,从国家能力的视角看,它们涉及资源汲取与动员的重要维度。研究国家能力的文献强调战争促使欧洲君主发展中央集权并建立全国性征税机构,全面渗透公民社会汲取税源,因而更关注国家集中性汲取财源,如建立全国性征税机构统一进行征税,或在国内外资本市场上发行公债融资。然而,行政发包制作为一种国家能力形态,也存在发包方的集中性汲取(如中央层面的税收)和预算分配,但更重要的是承包方的经费自筹和财力分摊。实际上,为了解决一个大国资源汲取的难题,行政发包制在相当程度上以承包方的分散性经费自筹和多元化资源汲取替代了国家(中央)集中性征税和资源动员。

  

   考虑到中国是在一个多层级政府体系中层层发包公共事务的,中国的资源汲取与动员实际上伴随了层层财力分摊与多元化经费自筹的过程。在中华帝制时期,国家名义上是一个高度集权的财政体系,地方很少有机动自主的财力(地方留存也是属于中央财源,受朝廷支配),但在实际运行上,州县官和基层政府在完成钱粮上缴之后主要依靠“非正式的经算体系”(如陋规、火耗及徭役的派发等)维持政府的日常运行(包括聘用幕僚、支付胥吏薪水、修缮办公设施等)及必要的地方公共产品供应(曾小萍,2005;周黎安,2017)。新中国的计划经济时期,国家的基础教育、医疗、养老等公共服务基本上是基层政府(县和人民公社)的职责(相当一部分又转给企业分担,即“企业办社会”)。进入改革开放时代,尤其是20世纪八九十年代盛行政府间“财政包干制”和“预算包干制”,预算外财政一直是地方政府提供公共服务的重要财源。③这曾经导致政府部门“乱收费、乱摊派、乱集资”的行为。2010年地方政府的预算外财政被取消,部门预算统一管理和集中支付杜绝了部门的“小金库”。但是,财政预算的制度化和规范化并没有取消地方政府的实质性“预算外”融资体系。2008年推出“四万亿”财政刺激政策之后地方投融资平台的崛起和土地财政的强势兴起相互推动,变成了地方政府广义预算体系和多元化融资机制的关键组成部分。

  

   再次,在内部控制和监督考核方面,人格化问责与结果导向考核是在行政发包体制下国家目标执行与政策实施的重要保障机制。在西方国家,相对独立的司法体系和职业化、按章办事的韦伯式官僚组织是国家法令(政策)统一实施的组织保障;而在中国,政策执行主要依靠纵向监督(如巡视、督察)和人格化的绩效考核,与行政权力、预算分配及经济激励协同一致,促使承包方完成国家任务和目标。发包方对治理任务越重视,承包方面临的绩效考核和问责压力也就越大。中国国家治理长期以来实施属地管理,贯彻“谁主管,谁负责”的原则,就是一种以行政区划边界作为责任边界的绩效考核方式。改革开放以来逐渐完善和规范的目标责任制则是绩效考核和问责的进一步精细化和技术化。曾经一度非常流行的市长“菜篮子”“米袋子”工程在食品价格上涨时期也是一种目标清晰、责任到人的问责方式。从地方党政领导承包辖区内重要产业或企业发展,再到近年来地方领导人对于地方债务、生态环境损害的终身追责,精准扶贫中党政负责人的责任追究和“第一书记挂帅”(如不脱贫则不允许调动职位)等等,都是在不同重要领域加强人格化问责的具体形式。

  

   基于以上讨论,我们认为,行政发包制作为特定的国家能力形态具有三个鲜明特征,这些特征也是基于西方国家能力理论和现代化实践容易误读中国国家能力的地方。

  

   第一,中央政府与地方政府之间的行政权分配体现的是行政发包式放权,它的相机性、灵活性与科层制的制度性、法理性授权形成鲜明的对比。韦伯式科层制的一个重要方面是基于法理基础的制度化、理性化过程,这也是西方官僚组织和国家能力现代化演进的总体方向。与此相对照,行政发包制是一种相对模糊和灵活的授权,糅合了正式和非正式的制度元素,中文语境下的“放权”——既可以下放也可以收回——是更为准确的刻画。中国的现行宪法第三条关于中央和地方国家机关职权的划分,表述为“遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,说明地方享有的治理权力并非法律上清晰界定的分权或权力分割,而是组织内部自上而下的“权力下放”。

  

   第二,中国国家的资源汲取和动员是以中央直接征税与地方多层次、多元化、分散化汲取动员相结合。如果以主流的国家能力理论看待中国国家财政汲取能力,一个潜在的误区是只看中央政府集中的财力,或者只看政府预算内财政汲取能力,而忽略了中国在资源汲取和动员方面的广泛性和多元性,进而低估和误读中国潜在的国家能力。西方国家的现代化过程就是国家预算统一化、集中化和标准化的过程;分税制改革以来中国也经历了一个预算统一化、集中化和标准化的过程,这是与西方国家能力现代化相似的一面。但是另一方面,中国各级地方政府一直依靠多元化的融资体系(包括延伸至民间和体制外各类组织)来弥补国家预算资金的缺口,从而支持行政发包体系的正常运行。

  

   第三,人格化问责与结果导向的考核以无限责任、责任落实到人为特点,看似有悖于现代科层制的尽职免责和有限责任逻辑,其实体现了中国政策执行机制的稳定化和程序化特征,而非临时权宜的制度安排。这一特征经常与饱受批评的“人治”联系起来,似乎与国家治理现代化所预期的法理化、制度化逆向而行。然而,有趣的是,随着中国经济的现代化和国家治理的演进,人格化担责和结果导向考核并未像人们预期的那样趋于减少和消失,而是广泛应用,甚至有向纵深发展之势,如近年来迅速推广的“河长制”“路长制”“街长制”等治理形式(后面将深入分析其背后的逻辑)。人格化问责事实上不仅赋予承包方以激励和压力,还有助于撬动承包方利用各种非正式手段如社会网络、个人资源去实现上级下达的正式目标(如对口支援、精准扶贫、领导包干产业发展等)。

  

   四、政治激励、基础能力与行政发包制的谱系

  

上述讨论刻画了行政发包制作为一种国家能力形态不同于西方国家的独特性,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《开放时代》2022年第4期
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