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周黎安:行政发包制与中国特色的国家能力

更新时间:2022-07-24 00:31:32
作者: 周黎安  
国民信息(如社会保障号、个人收入信息)集中性收集,法令集中性制定和统一性实施;而中国则借助逐级属地行政发包制,将财源的中央集中征收与地方分散多元筹措相结合,信息的中央集中采集与地方属地化控制相结合,法令和政令的集中性制定下达与地方多样性实施相结合。在西方,国家与社会之间呈现分工明确、职责清晰、边界分明的互动关系;在中国,则通过行政外包而表现为以“政府引导、社会参与、协同治理”为特征的社会动员与整合模式。

  

   行政发包制从中华帝制时代至新中国经历了重要的制度改造和治理形态演变,在不同历史时期的国家政权建设和国家能力上也呈现巨大差别。为了将行政发包制的不同治理形态与国家能力的强弱对应起来,本文也力图借鉴和汲取国家能力理论的洞见,引入“基础能力”的分析概念,既打通融合有关国家治理与国家能力的这两支文献,又进一步丰富和拓展行政发包制的理论谱系。这里定义的“基础能力”借鉴了迈克尔·曼提出的“基础性权力”概念(Mann, 1986),反映的是发包方和承包方的专业化水平、资金预算、人员规模以及治理技术等方面的“基础设施”水平和供给能力,这与强调信息不对称、代理人激励和策略反应的“治理机制”形成了对应。行政发包制所蕴含的承包方激励的强弱,包括政治激励(如晋升激励)、经济激励(如财政分成比例)以及行政分权的激励效应,与它所依赖的“基础能力”的高低,可以形成不同的组合关系,每一个组合正好对应特定治理领域的国家能力高低和国家治理绩效的好坏。承包方激励特征与基础能力之间的互动关系为我们提供了一个简明清晰的分析框架,既可以内在一致地解释文献所揭示的诸多国家治理现象(如运动式治理、策略主义、共谋串通、“装门面”行为、“九龙治水”等),也可以解释中国何以在行政发包制的总体架构下依不同领域、不同历史时期而呈现不同国家能力的内在逻辑。

  

   最后,基于以上拓展的分析框架,本文以中国近30年水资源治理的演变为例,分析中国的环境保护如何从治理相对失败演变为改善成效显著。具体而言,极具行政发包制色彩的“河长制”将中国特色的治理机制(如“分段承包”、人格化问责、政治激励)与信息技术相结合,持续提高环境治理的基础能力,形成了治理机制与基础能力之间的良性互动,进而显著改善了水资源环境的治理。我们进一步的讨论表明,中国水资源治理(包括更大范围的环境治理)的变迁从一个侧面反映了中国正在发生的国家治理变革,也预示了中国国家治理体系与治理能力现代化的一种值得探索的路径。关键的启示在于,国家治理的法治化、制度化和规范化进程不可能脱离中国现行的行政体制和治理模式,依靠外部移植或强行嵌入,而必须与现有国家治理体制衔接磨合,以此获得必要的激励驱动和资源支持;现代信息技术的发展使得传统的行政发包制获得了“新生”,如同河长制等新型治理形式所表明的那样,中国特色的治理机制、制度化、法治化与治理技术之间有可能形成良性互动关系,进而持续改善国家能力和治理绩效。

  

   二、西方理论视野下的国家能力

  

   有关国家建构与国家能力的早期文献聚焦于欧洲绝对专制主义国家之间的战争如何迫使封建君主建立中央权力机构渗透社会,大规模征税和汲取社会资源,发展军事动员能力(Tilly, 1990, 1975; Skocpol et al., 1985; Mann, 1986; Ertman, 1997)。②与这个公权力渗透和军事动员过程相伴随的是国家权力的重新建构,中世纪后期分散在封建诸侯、贵族或地方社会的行政、司法和军事权力逐渐集中到统一的国家机构,国家成为疆域之内唯一行使强制力的行政组织。在这种理论视野之下,国家能力主要体现为国家的资源汲取动员能力,以及法令在全国统一实施的能力。例如,英国在17世纪的崛起与英国发展起来的强大征税机构、公债融资能力以及相对统一有效的司法制度分不开;而同一时期的法国落后于英国,是因为法国享有诸多特权的地方贵族势力阻碍了国家权力的集中化,导致司法和财政能力趋于分散化和碎片化。

  

   除了资源汲取之外,国家能力的一个关键性维度是国家政策制定及执行的效能,这涉及国家提供安全秩序和公共服务以及实现国家目标的能力。许多学者从国家与社会的关系入手,研究能够决定国家目标实现能力的相关因素和条件。曼提出了“专制性权力”与“基础性权力”的区分(Mann, 1986)。专制性权力是指国家不与公民社会团体协商而单独采取行动的能力,基础性权力是指国家渗透社会,实现其政策法令的“后勤”保障能力,后者构成国家能力的关键性维度。基础性权力主要与国家的“数目字管理”“精细管理”“国家权力的渗透性”直接相关。一个例子是现代国家对于每一位纳税人收入状况的精准掌握,这是征收国民所得税的基本条件,反映了国家征税的基础性权力。专制权力强不能保证国家具备强大的汲取能力和政策执行力。曼认为,在帝制时代的中国,皇帝具有绝对的专制性权力,但王权对于民间社会的渗透却非常有限,代表了专制性权力强而基础性权力弱的组合(Mann, 1986)。西方国家的现代化和民主化进程则指向另外一种组合,即专制性权力的削弱(如议会制、民主选举、有限政府)与基础性权力的加强(公民自愿纳税,法治和有效政府)相伴随。

  

   有一支文献则从国家与社会互动关系的类型出发,提出了“强国家、弱社会”及“弱国家、强社会”概念(Migdal, 1988)。米格代尔基于发展中国家广泛存在的地方强人现象,指出当地方强人(如酋长、部落首领)掌握地方社会的经济、文化资源进而实施强力控制时,国家政策就很难直接进入地方社会。国家为谋求政治支持而不得不与地方强人进行政治交易,达成妥协,从而使地方强人的既得利益得以维持。这就形成了“强社会、弱国家”的局面。国家渗透社会的能力受到严重抑制,自然谈不上国家政策法令的有效实施了。二战之后,一些非洲国家在政权建设过程中面对种族和部落林立的挑战,国家领导人只能以城市地区为权力中心,争取少数种族和部落的政治支持,而将大部分乡村腹地交给当地部落自我管理,国家机构基本不涉足其内部事务(Herbst, 2000)。米格代尔等人的研究实际上是延伸了曼的关于“基础性权力”的理论,指出在发展中国家“基础性权力”难以形成的社会原因,即有限的国家权力资源、强大的地方势力和社会网络限制了国家权力的渗透。这种观点隐含的假设是国家与社会之间具有潜在的对立性,国家与地方强人围绕着社会控制权而相互竞争。

  

   为了实现特定的政策目标,国家一方面需要制定和执行政策的自主性,另一方面为了政策落地,又需要深入社会加以落实。但是,国家机构和代理人与社会的密切关系也可能带来寻租腐败和利益捕获,致使国家政策的执行最终偏离初始目标。埃文斯通过对韩国、印度产业政策实践的比较研究,提出了“嵌入性自主”这一重要概念(Evans, 1995)。“嵌入性自主”强调国家能力的两个关键维度,一是国家对于社会团体的“嵌入性”,国家机构与社会的密切互动关系为资源的汲取和政策的渗透提供重要的保障;二是国家的自主性,即嵌入社会之中的国家机器不被社会力量捕获和寻租,能够自主制定和贯彻国家目标。国家对于社会的“嵌入性”和“自主性”必须结合起来,才能使国家的产业政策得以有效实施。埃文斯的这个概念是在“发展型国家”概念的基础上,更为精准地界定了发展型国家之所以成功的制度性条件。“发展型国家”理论侧重强调国家通过职业化和专业化的官僚队伍自主制定积极赶超的产业政策,使国内企业在政府扶持下参与国际竞争,持续提高产业技术水平(Johnson, 1982; Amsden, 1989; Wade, 1990)。埃文斯认为,日本、韩国这种“发展型国家”的成功还依赖于日韩政府与企业之间密切互动的关系网络,这些国家的“嵌入性”特征有助于政府与企业界形成良好沟通和相互配合,促进政府产业政策的具体执行,并取得良好效果。相比之下,印度政府则缺乏这些政商关系网络,类似的产业政策实施效果不可同日而语。

  

   主流的国家能力理论背后隐含了一个关于法理型科层制的形成与演化过程,认为理性化的行政科层组织是动员和汲取资源(如征税),有效实施司法保护和提供公共产品的行动主体,构成国家基础性权力的重要基础。欧洲18世纪开启的国家政权和国家能力建设过程实质上是一个国家治理机构的科层化(或官僚化)进程(Mann, 1993)。国家行政机构逐渐从中世纪特殊主义、分散化和割据的状态走向理性化、集中化、自主化(隔绝于社会力量的直接渗透);随着国内关卡和贸易壁垒的取消,国内市场日益走向统一。官僚队伍也从传统世袭或家产制的任命与晋升变成统一考试选拔,依据业绩晋升,享受年薪和退休金,从而摆脱与国王、地方贵族的私人庇护关系,成为国家雇佣的职业官吏。政治与行政的分离彻底塑造了官僚机构的独立性和专业性特征。官职的私人占有、买卖和牟利行为被逐渐禁止,地方诸侯、贵族或高级神职人员所控制的地方行政、司法权力集中到国家层面,保障了法令和政策的统一制定和实施。中世纪后期,欧洲的战争逐渐从雇佣军模式向常备军(军队职业化、科层化)模式过渡,政府征税由传统的包税制(即包税商征收)过渡到国家征税机构征收(Mann, 1993)。到了19世纪末、20世纪初,大部分西欧国家的国家机构实现了行政的集中化与自主化、预算的标准化与统一化、功能的层级化与合理化的进程。韦伯关于国家官僚机构的科层制理论正好对应了一种国家能力的建构形式,基本反映了西方国家的科层化以及基础性权力的扩张过程,包括集中性的资源汲取和足额预算,组织严格的职能分工和层级关系,官僚的职业化和专业化,程序和规则主导的按章办事和依法行政(韦伯,2010)。韦伯意义上的理性科层制支持了政府的政策制定与官僚的严格执行力,有限政府(依法行政与规则程序至上),国家与公民社会的严格边界(杜绝人情关系和非正式关系网络介入)。

  

   西方国家能力理论聚焦于国家作为单一行动者的自主性,通过区分专制性权力与基础性权力,强调国家对于社会的渗透性和基础能力建设,国家政治机构的科层化和理性化被认为是提升国家权力渗透性、基础性和自主性的重要组织保障。这些关键性问题反映了西方工业化、现代化和民主化进程中国家能力构建的核心维度。在18世纪的欧洲,除英国之外,法国、西班牙、波兰、普鲁士都曾因地方贵族和诸侯的强大而阻止了国家司法和财政能力的一体化(Johnson & Koyama, 2017)。而一些发展中国家(如非洲、东南亚国家)所面临的成为治理失败国家的风险,与这些能力维度的缺失密切相关,如国家资源汲取(如征税)能力有限,国家治理机构科层化,官僚制理性化不足(如政治庇护关系、寻租腐败盛行),国家政策制定和执行缺乏自主性和渗透性。也有一些成功的“发展型国家”,既依靠理性化和专业化的官僚制,保证了国家政策的自主性决定,又与社会的私人部门保持良好合作网络,保障了产业政策的有效执行,形成了基础性权力的结构性条件。

  

   国家作为一个单一的行动者,大致符合西方国家和政治机构集中化和全国化的事实,政党、阶级均是在全国层面组织活动和发挥影响。但这也导致该理论较少分析产生这些效能所需的国家行动者及其代理人的行为逻辑和激励条件。后面我们将表明,中央和地方的互动以及国家代理人的激励与行为,构成了中国式国家能力的关键性分析维度。

  

三、国家能力视角下的行政发包制 (点击此处阅读下一页)


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文章来源:《开放时代》2022年第4期
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