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应松年 张航:中国行政法法典化的正当性与编纂逻辑

更新时间:2022-07-19 19:01:18
作者: 应松年 (进入专栏)   张航  

   (三)行政法法典化的社会共识

   行政法典要不要编纂、能不能编纂成功、编纂成功后能不能得到有效施行,在一定程度上要取决于行政法法典化今后取得多少社会共识。当前,中国特色社会主义法律体系已经形成,我国进入了全面依法治国的新时代,宪法修正案的通过和民法典的成功编纂都代表中国社会共识得到了一定程度的整合。所以,中国行政法法典化的主客观条件既不同于改革开放初期法制建设的捉襟见肘,也不同于刚刚进入21世纪在制定行政程序法典时的停滞徘徊。尤其是进入21世纪20年代,中国人不论是对民族复兴的期盼还是对核心价值观的认同,抑或是对法典体例的偏爱以及对行政法认识的前见,都与历史上任何一个时期大不相同。如果这一事实判断是准确的,那么就可以说,当前的社会共识为行政法法典化创造了有利条件和稳定环境,这将有助于我们制定一部具有中国特色、满足时代需求、符合人民意志的行政法典。

   近年来,宪法的修正和民法典的编纂再次将中国法典化运动推向高潮。当前,除官方正式提出的“条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”之外,社会各界都在强烈呼吁推进行政法法典化。有全国人大常委会的委员认为,“行政法总则与行政法典化命题的提出,是推动我国行政法进一步向前发展的契机”。也有全国政协委员提出了探索制定行政法典的议案:“当前在我国......唯独缺少一个居于宪法之下、一般行政法之上的行政法律制度体系”,“经过几十年的实践积累,编纂行政法典已经具有相应的条件和基础”。更有最高人民法院的法官提出,“当前推进行政立法法典化,具备了一定的理论研究基础与立法经验积累,行政立法法典化在我国不仅必要,而且可行”。与此同时,行政法学者对行政法法典化的呼吁从未停歇。当前,我国法典化历史进程除受到客观条件制约外,仍然时有个别反对声音出现。然而,反法典化观点并非当今个别学者所独创。实际上,早在1900年《德国民法典》制定以前,萨维尼就曾专门著书反对法典化,他认为德国人当时的理性、智慧和能力尚不足以担负起法典编纂这一宏大任务。为了驳斥这种反法典化倾向,黑格尔针锋相对地抨击:“否认一个文明民族和它的法学界具有编纂法典的能力,这是对这一民族和它的法学界莫大的侮辱。”随着德国、法国、奥地利等国家法典化运动取得普遍成功,这种标新立异的反法典化观点便不攻自破、黯然退场了。

   当然,我们推进行政法法典化,并不是为了驳正反法典化主张,更不是为了解答法典化相关学术问题,而是为了给人民群众对建设高水平法治政府、高质量行政法治的期望与构想提供一个完备的文本支撑。进言之,行政法典的编纂既要以社会共识为前提,反过来也要整合、凝聚社会共识。首先,正是由于行政法范围广泛、变动频繁,所以我们更加需要一部完整的行政法典定分止争、统一共识。虽然行政法法典化困难重重,但从我国古代《唐六典》的典范到如今作为“社会生活百科全书”的《民法典》来看,再从荷兰行政法“集大成者”的《一般行政法》到美国卷帙浩繁的《联邦行政程序法》来看,行政法法典化的技术障碍是可以突破的。其次,行政法法典化并不是一场简单的概念重组或逻辑演绎的过程,而是一个国家、一个民族基于他们的普遍共识,表达他们对一系列行政法治问题的基本观点和看法的过程。作为一个法律共同体的民族国家,“法典的理性脊柱,支撑着民族生活的秩序要求,同时为激发民族精神的创造生机安排制度条件”。当一个国家、一个民族准备编纂一部行政法典,那就表明了这个国家、这个民族试图以一个法律共同体的身份,去表达他们对行政法治问题的基本态度和解决方案。所以,行政法法典化的过程同样是塑造主流行政法文化,调整国民认识和心理差异,强化民族文化认同、价值认同和心理认同的过程。最后,这一系列社会共识的取得、明确和固定,都需要逻辑周延、结构合理、体系完整的行政法典形式作为载体。行政法只有经过法典化的洗礼和形塑后,才能成就马克斯·韦伯所说的那种“符合形式合理性的法”,这也是比较法视域下中国法典化道路的正确方向。因为,理想法律模式的建构需要精致的法典形式作为载体。行政法的规范内容固然变动不居,但是新的内容总是要寻找合适的形式加以表现。恰恰是法典本身所具备的形式理性,最能激发行政法在规范公权、保障私权方面的潜能。通过考察其他部门法法典就可以发现,只有形式理性与实质理性的结合,才能共同擢升法典的逻辑形式与规范内容。唯有如此,才能最终塑造一个内外兼修、神形兼具的行政法典立法模式。

   二、制定行政法典的正当性阐释

   制定行政法典的正当性需要从规范和社会两个角度加以证立。一方面,行政法法典化的原初动力源自行政法由观念走向实践、由简单走向复杂、由分散走向体系的内在规定性,这决定了它必然要通过法典化来实现自身更高层级的规范理性。另一方面,行政法法典化是对公法的价值目标、法治理想和国家秩序进行检讨、革新和确立的过程。毋庸置疑,规范性检视与功能性叙事将有助于更新行政法法典化的理想图景和知识谱系。

   (一)行政法典的规范功能

   1.形式统一与权威宣示

   行政法典首先展现的是法典自身的形式功能。行政单行法一般是为了回应某一特殊领域的问题而制定,带有一定的回应性、时效性和部门性特征。但是,与行政单行法不同,行政法典必然要尽可能兼顾所有行政法治的领域主题,必然要平衡行政法制的新旧更替和远近忧虑,必然要观照到整个社会需求和人民诉求。所以,在法典体例、逻辑结构、语言表达的形式统一过程中,行政法典的目标宗旨、基本原则、主要制度以及制定机关、效力位阶等方面自然都不同于以往任何行政单行法。行政法典作为行政法这一部门法的“根本法”,更应该、也更有可能实现国家和民族最普遍共识的统一。行政法典的功能定位决定了它必然要实现“形式大一统”,这将在宪法统帅下发挥像刑法典和民法典一样的法律形式统一功能。可以说,形式理性是法典的形体,实质理性是法典的精神。行政法法典化最终是要在实质理性的基础上实现形式理性,只有在行政法典实现二者完美结合以后,行政法治才能获得经久不衰的生命力。

   法典的形式大一统能够整体提高行政法的效力位阶,这有助于发挥法典的权威宣示功能。近代欧洲法典编纂运动的兴起,正是在中世纪宗教权威崩塌以后,人们在启蒙运动中开始坚定地追寻和服从理性权威,而法典正是人们在这一运动中“重新寻找确定性权威的结果”。在行政领域中,行政法典就是彰显理性精神的“确定性权威”。正如有学者所指出的那样,“法典编纂的原始目的正在于获取用以规范行为和社会关系的权威性资料”。申言之,恰是行政法典的形式大一统才使其获得了作为行政基本法的权威地位。行政法典之所以能够把领域多样、过程复杂、变动频繁的行政法规范通过法典化的权威方式一次性表达出来,就是借助法典本身的权威向行政机关、行政相对人乃至所有普通民众宣示“什么是行政法”。具言之,经由法典化的行政法拥有更高的理性权威,因此不必依赖国家强制就能获取各方的认同和服从,所以更能发挥定分止争、规范公权、保障私权的功能。有如民法典一样,行政法典与分散化的行政单行法律最大不同之处,“在于它始终是一座宏伟威严的标志性建筑”。所以,形式统一的行政法典以一种至高无上的权威性方式宣告了一个国家和民族对行政法治的崇高追求,这对于作为重点任务和主体工程的法治政府建设来说,无疑是奠定了稳固的基础架构。

   2.规范集成与体系建构

   一般来说,范围广泛、内容庞杂、变动不居通常被作为反对行政法法典化的理由,甚至有学者因此就断言行政法“重要的特色,在于其无法典化”。但正是因为行政法缺少统一法典,才进一步加剧了各种行政单行法之间“经常出现重复,甚至发生相互矛盾、抵触等现象”。这种支离破碎、杂乱无章的状况,一方面抬高了人们学法、守法、用法的门槛,另一方面也给行政法的实施和发展造成不小的障碍。从法社会学的视角来看,“期望法典编纂的人民是那些深受法律模棱两可和不公开性之苦的人”。行政法典就是要通过行政法的规范集成来达到“一次把问题讲清楚”的目的,这样就可以通过统一的法典文本一次性释放全部的行政法规范意义。从法释义学的立场思考,行政法典的编纂“并非仅仅是使过去法律发展的成果加上一个更美的和更权威的外形,而更多的是为了法学和司法的更高更新的起点提供一个基础”。基于这个稳定而坚实的支点,我们才能省去在一堆散乱单行法中搜寻条文根据的麻烦,也能避免因行政单行法价值立场、效力位阶和语言符号的差异而产生的误解与混乱。同时,这样一次大规模的规范集成也将促进行政法学基础理论和研究方法的革新。

   中国行政法典的编纂绝不仅是简单的修补工作,而是要在已经相对齐备的行政法规范集群基础上再进行体系建构,这就不同于以往单行法立法时的“修东墙、补西墙”。一个国家在两种情况下才迫切需要编纂法典:一类是“法律整体发展而立即需要一个基础的国家”,这在我国历史上主要由宪法的制定或修正完成;另一类是“法律传统成分竭尽了法律发展的可能性,因而需要一个新的基础,以促进法律的发展”,这就对应了当下行政法所处的情况。当前,行政单行法的制修模式已经不能满足行政法进一步发展的需要,而且我们决不希望总是看到行政法一直受到“杂乱无章、变动频繁”之类的诟病。所以,行政法法典化不仅是要将浩如烟海的行政法规范汇集成典,更重要的是展开本部门法的体系化建构。客观来说,行政法法典化的“冲动”并不是学者们一厢情愿,而是由行政法自身发展的内在规律所决定的,即行政法的发展必然要由简单走向复杂、由分散走向统一、由集合走向体系的内在规定性使然。

   3.价值整合与意义诠释

   行政法法典化表面上是对行政法规范按照法典化的形式有计划地展开整合、编纂工作,但实际上这其中每一个环节、每一个步骤都蕴含着鲜明的价值判断。实际上,形式层面和价值层面的法典化都很重要,二者不可偏废。“体例科学、结构严谨、规范合理”属于形式层面的要求,而“具有中国特色、满足时代需求、符合人民意志”则是价值层面的目标。通过行政法典对行政法价值理念进行整合,具有效力较高、表述规范、位阶明晰、价值集中等优势。有学者指出,我国行政法治理念始终未能形成统一的体系,因此有必要抓住行政法典制定契机对其进行整合。行政法的价值理念有抽象和具体之分,目前可能还分散在各种单行立法之中,也可能体现在学理共识之上,将来必然还需要通过行政法典来整合。就纵向视角观察,行政法规范层级划分、领域覆盖、文件数量、内容要素等都远远超过了其他任何部门法,因此迫切需要一部基本法典提供整个部门法的价值尺度。譬如,作为规范具体行政行为的“行政三法”在各自领域内的指导思想不尽相同,作为规定权利救济的《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》在不同阶段中的价值导引也有所侧重,再加上其他纵横交错的条例、法规乃至规范性文件的林立,行政法比任何其他部门法都更加需要一部法典来整合部门法的价值秩序。就横向维度思考,宪法统帅下的各部门法在国家治理现代化过程中是相互配合、相互渗透的,而只有行政法典才能代表本部门法与刑法典、民法典等就价值判断和价值选择问题进行商谈与沟通。譬如,在民法典出台后,就有学者讨论民法与刑法之间相生相成与渗透融合的关系。但实际上,行政法对于刑法打击犯罪、保障人权和民法意思自治、人文关怀的价值取向上起到承上启下、融贯互通的作用。所以,行政法典更能消释与缝合整体法秩序的价值隔阂与制度间隙,从而真正打通中国特色社会主义法治体系的价值脉络。

然而,这些身处于顶端、表述抽象的价值理念,还需要在行政法典的具体实施中得到彰显。法国作家罗兰·巴特曾断言,“作品诞生即告作者死亡”。一定程度上说,未来行政法典的正式诞生意味着立法者叙事言说的结束,同时又宣告了法典执行、适用和遵守的开始。此时,要想使行政法典作用于执法活动、司法裁判和守法行为,就必须经由对法典文本的思维和诠释而获取其真意。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《政法论坛》2022年第3期
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