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马怀德:行政基本法典模式、内容与框架

更新时间:2022-07-19 18:57:48
作者: 马怀德  

  

   摘要:行政法法典化是一个国家行政法律制度日趋成熟的表现。综合考虑行政法治发展的规律和特性、行政法法典化的目的和基础条件,我国行政法法典化应选择行政基本法典模式。行政基本法典包括行政组织法、全部行政活动和行政监督救济法等内容。具体而言,应当以行政活动作为核心概念,由此形成总则、行政组织、行政活动、行政程序、政务公开和数据治理、行政监督与问责、行政复议与行政诉讼共七编的体例框架。同时,要处理好行政基本法典与部门行政法及其法典化的关系、行政基本法典与既有行政法律规范的关系、行政基本法典与宪法的关系,进而形成科学完备的行政法律规范体系。

   关键词:行政法法典化;行政基本法典;行政活动;体例框架;部门行政法

  

   引言

   习近平总书记指出:“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例,要总结编纂民法典的经验,适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”当今中国法治发展已经到了关键时期,推动主要门类的法律规范逐步走向法典化已经逐步成为各界共识。随着民法典编纂完成,行政法法典化提上议事日程。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》提出研究启动行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。

   推进行政法法典化,编纂一部具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿的行政法法典,对于完善中国特色社会主义法律体系、建成法治政府、保障人民权益、繁荣行政法学理论、建设社会主义现代化强国、推动世界法治文明进步具有重大而深远的意义。行政法法典化是一项重大系统工程,涉及很多理论和实践问题,其中最核心的问题是模式选择和框架结构及主要内容。

   一、行政法法典化的模式选择

   行政法法典化首先面对的问题是模式选择问题,即编纂一部什么意义上的行政法法典,或者说选择哪种模式的行政法法典。对此,学界见仁见智,提出了多种选择模式,可以说各具特色。在这个问题上,应当立足于我国行政立法的实际,把握行政法律规范的特点,吸收借鉴域外有益经验,坚持问题导向,注重系统观念,运用体系思维,综合考量各种模式的利弊和影响因素,确定我国行政法法典化的模式。

   (一)行政法法典化的模式

   综合各方观点,我国行政法法典化主要存在四种可供选择的模式:

   第一,制定行政法总则。通常对行政法总则存在两种理解。“行政法之法典化,即为行政法总则之制定。”此种意义上的行政法总则是一般行政法的法典化;与之相对应的分则是部门行政法。另一种理解的行政法总则,是将一般行政法中具有普遍适用性和引领性的规范提取出来作出的统一规定。此种意义上的行政法总则是一般行政法,与民法总则类似,不包括部门行政法。内容主要包括一般规定;行政法律关系主体;行政活动;行政程序;行政的监督、保障和救济。主张该模式的主要理由有:一方面,行政法总则更加符合我国行政立法思路。尤其是在行政处罚法、行政许可法、行政强制法上“根据中国特点所做的小法典的创新,也给我们积累了行政法典化的经验”。另一方面,行政法总则有利于完善法律体系,推动“立法者取代法院成为行政法规则的创制者”。此外,行政程序法法典化受挫也是主张制定行政法总则的重要动因。

   第二,制定行政程序法典。行政程序法典包括所有行政行为程序性质的共性规范,以及与程序密切相关的少量实体规范。“凡是属于行政行为程序性质的共性规范,即使是同时具有一定行政实体性”,均应纳入行政程序法典。行政程序法典不包括行政复议、行政诉讼和行政赔偿。行政程序法典的内容主要为总则、行政立法与行政规范性文件、行政决策、行政执法、合意行政、政府与信息和数据、行政司法。主张该模式的主要理由有:行政法“最重要、最核心的内容是程序规范”;“实体法规范分散,且体系庞杂”,稳定性差,难以法典化。“统一单行法已形成规范各类行政活动的完整法规范体系”,立法基础更充分。当前世界各国多编纂行政程序法典,基本上没有国家成功编纂行政实体法典。即使在号称“行政法母国”的法国,也不例外。

   第三,编纂行政基本法典。行政基本法典是所有行政部门通用的法律规范,即行政法律体系中具有普遍适用性和引领性的规则,主要内容包括总则、行政组织、行政活动、行政程序、政务公开和数据治理、行政监督与问责、行政复议与行政诉讼。采取该模式的主要理由在于,“一般行政法应是实体制度与程序制度的有机结合体”,而行政基本法典契合这一规律。行政基本法典有利于强化行政法的体系性和整体性,且由于不包含部门行政法,所以“为具体行政领域的法律创制活动保留了巨大的空间”。相关制度准备、理论准备、实践准备等条件成熟,“无须分两步走”。

   第四,编纂统一的行政法典。所谓统一的行政法典,也称行政法律全集或行政法总法典+分法典,是指包含所有现行有效的行政法律规范的行政法典。在内容上,统一行政法典包罗万象,既包含一般行政法也包含部门行政法,既包含实体法也包含程序法。支持该模式的主要理由在于,随着时代发展,“主张行政法没有统一法典的理由部分仍然成立,部分已经不能成立,仍然成立的部分可以通过现代科学技术加以克服”。该模式能够最大限度实现法典化目标,“法典化的效应最为明显”。

   上述四种模式的共同点在于,赞成行政法法典化和编纂部门行政法典。分歧主要在于三个方面:一是采取程序主义进路还是采取实体和程序并重的进路。行政程序法典属于程序主义进路;行政法总则、行政基本法典、统一行政法典属于实体和程序并重的进路,实体法内容相对较多。二是法典内容的抽象程度和法典体量问题。法典内容越抽象,法典体量越小;法典内容越具体,法典体量越大。大致而言,行政法总则、行政程序法典的内容的抽象程度较高,法典体量较小;行政基本法典和统一行政法典的内容的抽象程序较低,法典体量较大。三是在行政法分则方面,选择行政法总则和统一行政法典模式,意味着还要制定行政法分则;选择行政基本法典和行政程序法典模式则无需制定行政法分则。而统一行政法典和行政基本法典的区别在于,是否要将部门行政法典纳入法典。

   (二)行政法法典化模式选择的影响因素

   之所以存在不同模式之争,考量因素有两个:一是技术考量。如主张程序主义进路者认为,行政法及其调整对象广泛、复杂、多变,法典化的立法基础、制度探索、理论准备不充分,缺乏域外立法先例,从技术上无法做到法典化,也难以选择统一行政法典模式,只能采取程序主义进路。二是价值考量,即对于行政法法典化的重大意义有不同认识。如主张程序主义进路者认为,统一的行政法典更接近法律汇编,制典意义被削弱;尤其是反对统一行政法典模式的学者认为,行政法全部法典化不仅不可能,而且没有意义。

   上述研究深化了对于行政法法典化模式选择的认识,并在一定程度上揭示了确定行政法法典化模式选择的影响因素。但总体上,既有研究遗漏了一些具体的影响因素,如部分学者过于注重法律因素而忽视政治因素。虽然注意到了某些具体因素,但对于这些因素的重要性认识不足。既有研究提出和归纳的影响因素存在表面化倾向,尚未指出行政法法典化模式选择以及相关影响因素所赖以存在和发挥作用的深层次根源,如部分学者认为行政法学理论不成熟导致行政法法典化只能采取行政程序法典模式。有鉴于此,确定行政法法典化的模式选择,需要首先明确法典化模式选择的影响因素。

   目的决定手段。法典化的模式选择服从和服务于法典化的目的。法典化是大规模的国家立法活动,是“通过法律来实现政治意志对于社会变迁的影响的最明白的方式”。法典化的目的是依据各种政策而确定的。法典编纂必然有深刻的社会目的和动机,缺乏目的或动机的法典编纂几乎是不存在且注定要失败的。纵观各国立法史,法典化的目的大致可分为恢复秩序、维护秩序、统一法制、整理归类、更新法律等。在不同法典化目的的支配下,法典化模式也有不同的选择,行政法法典化也不外乎此。如果法典化的目的侧重恢复秩序的话,那么法典化的模式不必大而全,只需要针对存在的紧急问题进行规范即可。如美国建国之初,当务之急是恢复秩序,因此1787年宪法重点规定国家政权组织,而公民权利等内容则在之后通过修正案的形式予以规定。如果法典化的目的侧重统一法制、整理归类的话,那么法典化的模式则需要大而全,尽可能涵盖所有法律规范。如查士丁尼编纂《民法大全》,其重要原因便是消除内容广泛的罗马法所存在的分散、复杂、矛盾和冲突的弊病,统一法制、便于人民知晓和运用。德国之所以选择行政程序法典化,就在于行政程序法典化是简化行政程序、降低行政开支的最佳途径。

   法律属于上层建筑的范畴,其产生、发展和变化取决于相应的经济基础。法律是“一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现,而不是单个的个人恣意横行”,“都只是表明和记载经济关系的要求而已”。法典化的模式选择同样取决于法典得以形成的基础条件。法典化是一个国家法律制度日趋成熟的表现。如果相应的基础条件不成熟,那么特定模式的法典将无法实现。这些基础条件既包括法律本身的规律和特性,又包括与此相关联的政治、经济、社会等各方面的因素。行政法法典化亦是同理。编纂民法典,正是由于契合了民法的规律和特性,成为全面依法治国战略的重要组成部分,而且相应的单行法基础、民法学理论、民事审判经验等基础条件都已经成熟。美国、德国等国家之所以选择行政程序法法典化模式,原因就在于基础条件成熟,特别是行政程序的统一性,以及行政程序法律和理论的丰富和完善。需要特别指出的是,德国选择了行政程序法典化而没有选择行政法总则法典化,不仅是因为行政活动的多样性和复杂性,难以制定统一的实体规范,更是因为德国基本法对联邦立法权的限制和对行政法总则法典化侵犯各州行政组织独立性的担忧。

   因此,法典化的模式根本上是由法典化的目的及法典化的基础条件所决定的,行政法法典化也不外乎此。推动我国行政法法典化的主要目的在于形成完备的法律规范体系,深入推进依法行政、加快建成法治政府,实现全过程人民民主,推进国家治理体系和治理能力现代化,为世界法治文明贡献中国方案。行政法法典化的基础条件主要包括行政法及其调整对象的广泛性、多元性和多变性,以及与此相关的政治决断、立法基础、制度探索、理论准备、域外借鉴、民法典启示等。在这种“目的—条件”框架中,往往存在多种既能达成法典化目的、又具备基础条件的法典化模式。因此,应当在基础条件成熟的多种模式中选择一种最契合法典化目的、实现效益最大化的行政法法典化模式。

   (三)行政法法典化的模式选择:行政基本法典

   1.统一行政法典模式之否定

统一行政法典模式既无可能,又无必要,不能成为我国行政法法典化的模式,应当被首先排除。在法典化的基础条件方面,统一行政法典内容广泛,涵盖几百部行政法律和行政法规,体量巨大,编纂难度极大。正如学者所言,行政法的范围很广,单就某类事项编纂成系统法典,已经很难,更不要说编纂统一的行政法典了。各个行政管理领域具有特殊性,难以强行统一于一部法典。行政法的变动性导致统一行政法典势必要频繁修改,缺乏稳定性。也许正是基于此,《全国人大常委会2021年度立法工作计划》并未部署编纂统一行政法典,而是提出分别研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典的编纂。我国行政立法,尤其是部门行政法并不健全,有些领域至今还主要依靠政策调整。行政法学理论在总论和分论的发展上并不同步,也缺乏互相关照;在回应新时代法治中国建设、政府治理和社会变迁等方面尚存在明显不足。而且从世界范围看都没有成功编纂统一行政法典的先例。即便是我国民法典,也并未包含所有民事法律规范,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《政法论坛》2022年第3期
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