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黄文艺: “平安中国”的政法哲学阐释

更新时间:2022-07-18 17:32:49
作者: 黄文艺  
坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,建设更高水平的平安中国。总的看,系统治理包括党的领导、政社共治、部门协作、分层治理、区域合作等基本面相。

   第一,党的领导是系统治理的政治保障。正是由于中国共产党的集中统一领导,才能把各种治理力量资源整合起来,形成共建共治共享的社会治理格局,凝聚起平安中国建设的强大合力。习近平总书记在2019年中央政法工作会议上指出:“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,打造共建共治共享的社会治理格局。”

   第二,政社共治是系统治理的基础环节。在现代治理体系中,政府和社会是两大主体力量。现代社会治理的普遍特征是把社会力量挺在前面,让社会问题由社会力量解决,政府只做社会做不了、做不好的事情。改革开放以来,在社会治理变革中,政社关系经历了从政在社前到社在政前、从政府办社会到还权于社会、从强制关系到契约关系的转变过程。党的十八大以来,党中央明确提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,激发社会自治、自主、自律的力量,让群众身边的问题由群众自己解决。

   第三,部门协作是系统治理的横向机制。在政府治理体系中,从横向上看,平安建设需要各个党政机关齐抓共管。早在改革开放初期,政法系统就认识到,“要争取社会治安的持续稳定好转,光靠政法部门的工作还不够,还要靠各条战线、各个方面工作的进展”。在新时代,只有各个部门共同发力,才能解决影响安全稳定的难点堵点痛点问题,构建起平安共建共治共享圈。“要创新完善平安建设工作协调机制,统筹好政法系统和相关部门的资源力量,形成问题联治、工作联动、平安联创的良好局面。”为加强对平安建设工作的统筹协调,从中央到地方各级党委普遍设立了平安建设领导(协调)小组。因此,应充分发挥平安建设领导(协调)小组牵头抓总、统筹协调、督办落实等作用,激发各部门各单位参与平安建设的积极性,构建起区域统筹、齐抓共管的协同治理机制。

   第四,分层治理是系统治理的纵向机制。在政府治理体系中,从纵向上看,平安建设需要各个治理层级上下联动。这就是说,在党中央的集中统一领导下,明确从中央到省、市、县、乡、村各治理层级的职能分工,构建权责明晰、上下贯通、高效联动、运转灵活的分层治理机制。党中央对平安中国建设实施集中统一领导,决定平安中国建设的大政方针、重大举措、重大事项。省级是省域平安建设的总指挥部,市级是重大矛盾风险的防控地,县级是普通矛盾纠纷的终点站,乡级是矛盾纠纷化解的主阵地,村级是矛盾纠纷化解的第一线。其中,乡级和村级基层治理在平安中国建设中居于基础性、要害性地位。“枫桥经验”最突出的优势,就是把矛盾风险防范化解在基层,实现小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交。

   (三)综合治理

   中国自古以来就注重各种治理手段相融相合、互济互补,形成了多管齐下、多措并举的综合治理传统。古代先贤提出了道、德、礼、乐、仁、义、政、法、术、势等各种治理之道。《尹文子》概括了八种治术:“仁、义、礼、乐、名、法、刑、赏,凡此八者,五帝、三王治世之术也。”《太平经》列出了十种“治法”:“一为元气治,二为自然治,三为道治,四为德治,五为仁治,六为义治,七为礼治,八为文治,九为法治,十为武治。”他们认识到,每种治理手段各有其长亦各有其短,只有多种治理手段并行不悖、相得益彰,方能做到经国序民、天下太平。《礼记》云:“礼节民心, 乐和民声, 政以行之, 刑以防之。礼乐刑政,四达而不悖, 则王道备矣。”

   综合治理是平安中国建设的基础性理念。早在改革开放初期,为解决当时较为突出的社会治安问题,中央政法委明确提出了“社会治安综合治理”的概念。1982年《中共中央关于加强政法工作的指示》提出:“把各条战线、各个部门、各个方面的力量组织起来,采取思想的、政治的、经济的、行政的、法律的各种措施和多种方式,推广适合各种情况的安全保卫责任制,把‘综合治理’真正落实到各个方面。”1991年《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》把综合治理概括为,运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段,打击、防范、教育、管理、建设、改造六个方面环环相扣。进入新时代,综合治理概念从社会治安领域进一步扩展适用于社会治理和国家治理领域。2019年以来,中央政法委提出了政治、自治、法治、德治、智治“五治融合”的综合治理思想,“充分发挥政治引领作用、自治基础作用、法治保障作用、德治先导作用、科技支撑作用”。“‘五治’是我们党领导人民探索中国特色社会主义国家治理之路的实践结晶,也是新时代推进国家治理现代化的基本方式。”

   如果说德礼政刑相为终始代表了古典版的综合治理范式,那么政治自治法治德治智治五治融合就代表了现代版的综合治理范式。其中,政治,是指充分发挥政治系统的作用,通过领导、规划、监管、服务等方式,防范化解各种安全稳定风险。自治,是指充分发挥社会体系的作用,通过邻里互助、慈善救助、社区自治、行业自律等方式,让社会问题尽可能由社会解决。法治,是指充分发挥法治体系的作用,通过立法、执法、司法、法治教育等方式,引导社会问题依法有序公正高效地解决。德治,是指充分发挥道德体系的作用,通过治心化性、抑恶扬善、移风易俗等方式,促进人心正、社风净、民风纯。智治,就是充分发挥现代科技的作用,推进社会治理工作数字化、网格化、智能化,提高平安建设的效能效率。

   (四)规则治理

   规则之治是现代社会治理的基本模式,是平安中国建设的基础范式。无论是法律规则还是非法律规则,作为公共意志表达和集体选择产物的规则,能为人们的行为安排提供确定的理性预期,防止公权主体的恣意和私权主体的任性。基层治理实践证明,无规则地“花钱买平安”、无标准地“以妥协求和谐”,只能是按下葫芦浮起瓢,不仅难以保障长久的平安和谐,还会诱发民众以访施压、以闹逐利的非理性行为。平安中国建设所需要的规则是包括法律规则和非法律规则在内的多元规则,所实行的规则之治是多元规则之共治。

   第一,软法和硬法共治。学界根据规则之强制力不同,将规则分为硬法(国家法规则)和软法(社会规则)。中国自古以来就推行礼法合治,重视发挥各类社会规则的作用。习近平总书记在讲到立法先行时强调完善两个规范体系:“加快完善法律、行政法规、地方性法规体系,完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系,为全面推进依法治国提供基本遵循。”前者是硬法规范体系,后者是软法规范体系。在平安中国建设中,应坚持将软法挺在前面,能用软法解决的问题,就不一定要硬法出手。近年来,不少行业特别是新兴行业出现的混乱无序、野蛮生长问题,往往与这些领域的制度供给不及时、不充分,因而“明规则”缺位、“潜规则”盛行有关。因此,应鼓励行业组织制订行业规章制度等软法规则,加强行业自治自律,推动行业立治有体、施治有序。

   第二,民法和刑法共治。从部门法分类来看,平安中国建设所运用的法律规则主要有民法、行政法、刑法等规则。长期以来,一些政法机关习惯于运用刑事手段进行社会治理,存在重刑轻民甚至“过度刑法化”的问题。近年来,从学界到政界越来越强调运用民法手段进行社会治理。中央政法委提出,“树立谦抑理念,对通过民事、行政法律手段就能妥善处理的经济案件,不使用刑事强制手段,努力以较小成本取得较好效果”。学术界提出,“民刑共治”。“刑法要谦抑,民法要扩张。”在平安建设实践中,大部分社会矛盾纠纷都属于民事性质的,通过民事法律手段就能妥善处理。刑法只是社会治理的最后法律手段,是平安建设的最后一道防线,“坚决防止以刑事案件名义插手民事纠纷、经济案件”。

   第三,中央法和地方法共治。2015年修改后的《立法法》,已赋予所有设区的市地方立法权。平安建设的许多规则都可由地方先行制定和实施,积累经验后再由中央层面制定法律法规。从制度创新看,枫桥经验、网格治理等新制度新经验都是先由地方探索出来的,然后再由中央层面总结推广。在2019年以来中央政法委推进的市域社会治理现代化实践中,各地出台了一系列地方性法规,如《南京市社会治理促进条例》《深圳经济特区平安建设条例》等。因此,在平安建设的制度供给和运行模式上,应坚持中央法和地方法并重,实行中央法和地方法共治。

   (五)契约治理

   在现代社会,平安建设的各类主体处于平等关系,因此,它们之间的合作治理只能建立在契约关系的基础之上,呈现为一种契约治理格局,即党的十八大以来所讲的共建共治共享的社会治理新格局。具体来说,契约治理包含共商、共治、共享三大元素。

   一是共商。从启动环节来看,契约治理源于相关各方在平等协商的基础上所达成的合意、共识。契约治理的要义是众人之事众人商量,形成体现各方共同意志的契约。这里所说的契约,不仅包括以合同文本形式存在的显性契约,还包括以非合同形式存在的隐性契约。平安建设领域最典型的隐性契约,就是政府对社会主体作出的、并为社会主体所相信的各种奖励性承诺,如对见义勇为行为、志愿者活动的奖励。

   二是共治。从实施环节看,契约治理表现为相关各方在契约框架下的共同治理,即各方依据契约所确立的权利义务,对社会安全稳定问题进行合作治理。例如,社会组织根据与政府签订的公共服务合同,向社会成员提供公共法律服务、纠纷化解服务等。

   三是共享。从结果环节看,契约治理表现为相关各方共同受益。这里所说的受益,不仅体现为相关各方都从平安这种公共产品中受益,还体现为相关各方能获得所约定的回报。例如,按照严重精神障碍患者监护以奖代补的规定,因尽到监护责任而没有发生肇事肇祸行为的监护人,就有权获得政府的相应奖励。

   (六)智能治理

   智能化是平安建设现代化的鲜明标志,是破解平安建设难题的重要法宝。党的十八大以来,政法机关牢牢把握新一轮科技革命的历史性机遇,深入推进社会治理大数据、智能化建设,化后知为先知、化不知为可知、化不能为可能,防控各种矛盾风险和违法犯罪的能力显著提升。

   一是加快平安建设数据集成共享。智能治理要以大数据为基础。只有拥有海量数据,才能产生超级算力、形成超级智能。近年来,在各级党委和政府的推动下,政法机关一直在推进政府部门政务数据、公共服务机构服务数据、互联网平台公共数据等各类数据资源整合,加快建设社会治理数据库,充分发挥大数据“千里眼”“顺风耳”“雷达站”的作用,提高矛盾风险的预测预警预防能力,推动构建预防性社会治理新模式。

   二是加快平安建设智能科技研发,升级智能感知、智能采集、智能分析、智能预警、智能决策等技术,提高平安建设全要素、全过程、全链条的智能化水平,实现平安建设少人化乃至无人化的目标。如何以数字技术取代人海战术,推动平安建设少人化或无人化,是平安建设智能化的最终目标。传统的平安建设基本上依靠“人海战术”,即人盯人、人管人、人防人,因而基层反映最多的问题是人手不足的问题。当前,不少面向基层平安建设的智能系统仍属于弱人工智能,非但没有起到减负减人作用,反而加剧了增负增人效应。因此,应加快研发面向多场景、多应用、多安全级别等的自主无人系统,以提高平安建设智能化、无人化水平。

   四、平安中国的机制分析

平安中国不只是一个目标性、理念性范畴,也是一个制度性、操作性范畴,包括一整套紧密相连、衔接协调的体制机制和制度安排。经过持续不断的探索和完善,平安中国建设体系已演化出一系列既有功能分工又有密切协作的精细化治理体系。(点击此处阅读下一页)


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