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黄文艺: “平安中国”的政法哲学阐释

更新时间:2022-07-18 17:32:49
作者: 黄文艺  

   二、平安中国的语义分析

   在当代中国语境下,无论是在日常语言中,还是在政治话语体系中,“平安”都是一个使用频率高、语义内涵宽的概念。特别是党的十八大以来,各行各业都使用“平安”“平安中国”语词,出现了词同而义不同的现象。本部分从政治语言学的角度,根据“平安中国”所涉及的政治和社会场域的范围大小,将其语义区分为狭义、中义、广义三种。

   (一)狭义上的平安中国

   狭义上的平安中国,是指社会治安意义上的平安社会。曾任中央政法委书记的罗干指出:“平安建设是以解决社会治安问题、维护社会和谐稳定为目的的群众性创建活动。解决好人民群众关注的社会治安问题,是平安建设的核心内容”。这是与老百姓切身利益最密切相关的平安,主要是指各类威胁社会安全的违法犯罪得到有效控制,社会成员人身和财产安全得到有效保障,日常生活生产秩序得到有效维护。

   从治理体制上看,狭义上的平安中国建设主要依靠公安机关。中国共产党自局部执政时起,就以“公安”来命名治安保卫机构。这一名称的优点就在于其清晰地揭示了公安机关与社会治安、公共安全的直接关系。在第一次全国公安工作会议上,周恩来曾提出了“国家安危公安系于一半”的命题。有学者认为,公安是指国家所固有的保卫国家安全、维护社会安定、保障人民安宁的内务职能。《公安机关组织管理条例》第2条对公安机关的职能作出了明确规定,即“承担依法预防、制止和惩治违法犯罪活动,保护人民,服务经济社会发展,维护国家安全,维护社会治安秩序的职责”。

   从古今中外情况看,社会治安状况是衡量一个国家安不安全、平不平安的核心指标。尽管中外评价社会治安状况的指标和方法多样,但普遍承认刑事案件发案数量是最重要指标。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》提出的主要目标是,“努力使影响公共安全的暴力恐怖犯罪、个人极端暴力犯罪等得到有效遏制,使影响群众安全感的多发性案件和公共安全事故得到有效防范”。近年来,中国被公认为世界上最有安全感的国家之一,社会治安状况处于历史最好水平,都是用各种案件数据说话的。据统计,2020年,全国刑事立案总量已实现五年连降,八类主要刑事案件和查处治安案件数量已实现六年连降;我国每10万人中命案数为0.56,是命案发案率最低的国家之一;每10万人中刑事案件数为339,是刑事犯罪率最低的国家之一;持枪、爆炸案件数量连续多年下降,是枪爆犯罪最少的国家之一。

   (二)中义上的平安中国

   中义上的平安中国,是指政法机关所要推进的平安中国建设。如前所述,平安中国是2013年习近平总书记对政法工作作出重要指示时明确提出的。这种意义上的平安中国比狭义上的平安中国内涵更为丰富,是指政治安全防线稳固、矛盾纠纷有效化解、违法犯罪有效遏制、灾害事故有效防范、社会心态理性平和、人民群众安居乐业的平安和谐状态。

   从治理体制上看,中义上的平安中国建设主要依靠政法机关。政法是中国共产党的政治分类学的产物,是当代中国最具标识性的体制范畴,代表了一种关于审判、检察、警察、国家安全、司法行政等机关相互关系的独特定义和制度安排。从新中国成立初期起,公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等强力机关就因性质地位的相近性、职权职责的关联性而被划入政法机关的范畴。2019年颁行的《中国共产党政法工作条例》以党内基本法规形式对这一体制予以法治化确认。该条例第3条规定了政法机关的范围,包括党委政法委、审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关等单位。其中,党委政法委是党委领导和管理政法工作的职能部门,是实现党对政法工作领导的重要组织形式。第5条规定了政法机关的主要职责,即“维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业”。这些职责主要属于中义上的平安范畴。

   不过,中义上的平安中国建设不可能靠政法机关单打独斗,而需要党政机关和全社会共同努力。为此,从上个世纪90年代开始,从中央到地方都成立了社会治安综合治理委员会及其办公室(以下简称 “综治委” “综治办”),综治委主任一般由党委政法委书记兼任,综治办和政法委实行合署办公。2018年党和国家机构改革后,综治委、综治办被撤销,其职能被合并入党委政法委的职能范畴。从2019年至2020年,地方各级党委先后成立了平安建设领导小组,组长一般由党委书记兼任,办公室主任一般由党委政法委书记兼任,日常工作由党委政法委承担。2020年,党中央决定成立平安中国建设协调小组,负责平安中国建设的统筹谋划、组织协调、督导考核,组长由中央政法委书记兼任。从过去的综合治理领导体制到现在的平安建设领导体制,这种制度设计一以贯之地体现了由党委政法委主导和统筹平安建设工作的意图。

   (三)广义上的平安中国

   广义上的平安中国,是指总体国家安全观意义上的大平安。早在浙江工作时,习近平总书记就指出:“我们提出的‘平安’,不是仅指社会治安或安全生产的狭义的‘平安’,而是涵盖了经济、政治、文化和社会各方面宽领域、大范围、多层面的广义‘平安’。”2014年,习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上明确提出了总体国家安全观:“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富,时空领域比历史上任何时候都要宽广,内外因素比历史上任何时候都要复杂,必须坚持总体国家安全观,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托,走出一条中国特色国家安全道路。”总体国家安全观确立了新时代“大平安观”。一是清晰指明了平安建设的地位。习近平总书记指出:“国家安全和社会稳定是改革发展的前提”,“国家安全是头等大事”,“国家安全是安邦定国的重要基石”。这些重要论述把国家安全与平安建设的战略地位提升到了新的高度。二是深入拓展了平安建设的内涵。总体国家安全观准确把握新时代国家安全形势新变化新趋势,推动安全内涵从传统安全向非传统安全、从内部安全向外部安全、从国土安全向国民安全、从自身安全向共同安全拓展,确立起了平安建设大视野、大格局、大境界。三是系统擘画了平安建设的蓝图。总体国家安全观所确立的涵盖政治、军事、国土、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物等诸多领域安全的国家安全体系,为新时代平安建设提供了科学化系统化的路线图和施工图。

   从治理体制上看,广义上的平安中国建设由党中央集中统一领导。2015年制定的《中华人民共和国国家安全法》确立了国家安全领导体制,即大平安建设领导体制。该法第4条规定:“坚持中国共产党对国家安全工作的领导,建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。”第5条规定:“中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调,研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策,统筹协调国家安全重大事项和重要工作,推动国家安全法治建设。”中央国家安全委员会就是该法所规定的中央国家安全领导机构,也是大平安建设领导机构。中央国家安全委员会成立于2013年,主席由习近平总书记担任。此后,县级以上地方党委都成立了国家安全委员会,统筹协调本地区国家安全重大事项和重要工作。“各地区各部门主要负责同志要落实好平安建设领导责任制,履行好维护一方稳定、守护一方平安的政治责任。”

   在以上三种意义的平安中国中,本文重点讨论的是中义上的平安中国。

   三、平安中国的理念分析

   自古以来,中国政治家、思想家持之以恒地探索实现政通人和、国泰民安之道,不断提出和发展体现中国智慧、中国精神、中国气派的治理理念,形成了脉路相承、博大精深的治理哲学。例如,古代儒家提出了德礼(礼乐)政刑并举的思想。近年来,政法机关提出了坚持源头治理、综合治理、系统治理、依法治理的思想,政治、自治、法治、德治、智治“五治融合”的思想。在笔者看来,当代平安中国的治理哲学的核心观念可被概括为预防治理、系统治理、综合治理、规则治理、契约治理、智能治理六大治理理念。

   (一)预防治理

   古代先贤把防患于未然、治病于未病作为社会治理的最高境界。《黄帝内经》云:“是故圣人不治已病治未病,不治已乱治未乱,此之谓也。夫病已成而后药之,乱已成而后治之,譬犹渴而穿井,斗而铸锥,不亦晚乎?”《道德经》云:“为之于未有,治之于未乱。”裴松之称:“明者防祸于未萌,智者图患于将来。”这些论断蕴含着从治病到治国都要坚持预防为先、预防为主的治理哲学。改革开放以来,随着中国进入社会矛盾凸显期、刑事犯罪高发期、诉讼案件剧增期,当代中国治理哲学越来越回归古典治理传统,把社会治理的重心放到预测预警预防上来,尽可能将各类矛盾风险防范于源头、消解于未萌、化解于无形。习近平总书记指出,“古人说:‘消未起之患、治未病之疾,医之于无事之前。’法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口,大大小小的事都要打官司,那必然不堪重负!要推动更多法治力量向引导和疏导端用力,完善预防性法律制度,坚持和发展新时代‘枫桥经验’,完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”。

   在社会治安治理上,预防治理体现为“预防警务”理念,即把社会治安工作重心放到预警预防上来,最大限度减少违法犯罪的发生。2001年《中共中央  国务院关于进一步加强社会治安综合治理的意见》强调:“要坚决纠正‘重打轻防’的错误倾向,切实把思想观念、工作重点、警力配置、经费投入、考核奖惩机制等真正落到‘预防为主’上来”。公安机关明确提出了“预防警务”理念,要求充分发挥社会治安防控体系优势,及时发现、预防、制止违法犯罪。

   在社会矛盾化解上,预防治理体现为“前端治理”理念,即加强政府规划、决策、监管工作,从源头上防止社会矛盾风险的发生。在政法话语体系中,政法机关处于后端(末端)治理环节,其他党政机关处于前端治理环节。如果前端治理环节缺位或失职,就会将社会矛盾风险传导给后端治理环节,变成政法机关必须处理的诉访矛盾。因此,政法机关主张,“坚持末端处理与前端治理相结合,提升预防化解社会矛盾的水平”。加强前端治理,就是各个党政机关将防控社会稳定风险贯穿于规划、决策、监管全过程,防止因规划不科学、决策不合理、监管不到位而引发社会矛盾。

   在诉讼治理上,预防治理体现为“诉源治理”理念,即从源头上化解社会矛盾纠纷,最大限度避免或减少诉讼性纠纷。面对日益严峻的“案多人少”问题,中央政法委和最高人民法院提出了“诉源治理”概念。中央政法委提出,“完善诉源治理机制,把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,引导更多纠纷在诉讼外解决”。诉源治理至少包括两重含义:一是完善群众诉求表达、利益协调、权益保障机制,及时回应诉求、疏导利益、抚平情绪,从源头上防范纠纷发生之可能;二是把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,引导纠纷尽可能以非诉讼方式化解,减少进入诉讼途径的纠纷量。

   (二)系统治理

系统治理是指各类治理主体各负其职、各尽其能,实现优势互补、无缝协作,防止力量分散化、资源碎片化。改革开放初期的社会治安综合治理就包含了系统治理的观念。1991年《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》强调,在各级党委和政府的统一领导下,各部门协调一致,齐抓共管。2013年,党的十八届三中全会明确提出:“坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”党的十九届四中全会提出,(点击此处阅读下一页)


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