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蔡昉 贾朋:构建中国式福利国家的理论和实践依据

更新时间:2022-07-14 19:54:15
作者: 蔡昉 (进入专栏)   贾朋  
相应地,在瓦格纳揭示的政府支出比重随经济发展而提高的相关性之外,前述与福利国家建设相关的理论有针对性地揭示了因果关系,在统计上也可以通过政府社会福利支出不断提高的事实,特别是以这一支出占GDP比重更狭义地界定和检验瓦格纳法则。下面,我们首先借助图1,在瓦格纳法则的语境下进一步阐释社会福利支出恒等式的含义。该图包含以下几个重要信息。第一,社会总预算曲线从B0B′0到B1B′1的移动,表示随着人均GDP和劳动生产率的提高,可用于家庭消费和公共品支出的总预算约束曲线向右上方规律性拓展。第二,(P1-P0)表示随着预算约束曲线拓展,全社会在公共品支出上的增加;而(H1-H0)表示随着预算约束曲线拓展,家庭消费的产品和服务的增加。第三,在经济社会发展过程中,如果总体上存在着[(P1-P0)/P0>(H1-H0)/H0]的趋势,就意味着瓦格纳法则是成立的。第四,对预算约束曲线B0B′0来说,S0点意味着未能做到公共品支出的尽力而为,S1点意味着未能做到量力而行;对于预算约束曲线B1B′1来说,S0点和S1点都未能做到尽力而为;而对于任何一条预算约束曲线来说,S2点都超过了量力而行的限度。

  

  

  

   我们可以利用世界银行和国际货币基金组织数据库中的跨国时间序列数据,从统计上进一步阐述瓦格纳法则(图2)。从瓦格纳法则的原意看,随着人均GDP的提高,政府支出占GDP比重总体呈现提高的趋势(图2A)。不过,这个“政府支出”的内容过于宽泛,共有十个项目,分别为(1)一般公共服务支出;(2)国防支出;(3)公共秩序和安全支出;(4)经济事务支出;(5)环境保护支出;(6)住房和社区生活福利设施支出;(7)健康支出;(8)娱乐、文化和宗教支出;(9)教育支出;(10)社会保护支出。根据我们关心的支出项目,这里把后五项加总起来,总体可以认为对应着与社会福利相关的支出。观察这五个项目支出占政府总支出的比重,同样可以看到随人均GDP增长而提高的趋势(图2B)。

  

  

  

   进一步,我们观察在不同经济发展阶段上,政府支出比重和社会福利支出比重的提高呈现什么特点。我们按照人均GDP水平把经济体分为以下五组,虽然不完全对应世界银行的收入分组标准,但是总体上可以与之相互参照(Hamadeh et al.,2021)。其中,10000~12000美元区间代表从中等收入到高收入的发展阶段;12000~30000美元区间大体代表跨入高收入阶段后,向中等发达国家行列迈进的发展阶段;30000~40000美元区间大体代表趋近于高收入国家平均收入水平的发展阶段;40000~50000美元区间以及50000美元以上代表极高收入水平的发展阶段。利用世界银行和国际货币基金组织的数据,我们构建了一个非平衡面板数据,使用面板固定效应方法,分别以政府支出占GDP比重以及政府社会性支出占政府总支出比重作为被解释变量,把人均GDP的对数作为解释变量,分别估算两个比重(百分比)与人均GDP的关系。将估计得到的系数除以10,即得到两个比重对人均GDP增长的弹性系数(表1)。

  

  

  

   先来观察发展阶段与政府总支出占GDP比重的关系。表1第二列的系数表示人均GDP每提高10%,政府总支出占GDP比重提升的百分点。在这里,除了40000~50000美元以及50000美元以上组对应的系数在统计上不显著外,其他系数均在1%水平上显著。再看发展阶段与社会性支出占政府总支出比重的关系。表中第三列表示人均GDP每提高10%,政府社会性支出占政府总支出比重提升的百分点。除了40000~50000美元组对应的系数在统计上不显著外,其他系数均至少在10%水平上显著。

  

   从图2显示的总体图形和表1列出的估算系数均可看到,在瓦格纳法则揭示的一般趋势中,还显现出一个特殊的阶段性表现,即在12000~30000美元的人均GDP区间,政府总支出占GDP比重和社会性支出占政府总支出比重的提高速度都快于其他区间。无论是跨国数据分析、国别研究还是中国现实都表明,人均GDP处在这个区间的国家,通常刚刚跨过高收入门槛,进而开始为成为中等发达国家并巩固这一地位而努力。相应地,处在这个收入区间的国家,通常面临着共同的发展课题。首先,在促进经济增长与社会发展之间的协调性、缩小与现代化目标差距的过程中,亟待通过补足民生短板,特别是借助再分配手段显著缩小收入差距。其次,在高速增长时期结束后,亟待获得新的增长驱动力。在这个阶段,需要通过企业的进退生死这种创造性破坏机制,才能获得显著的生产率新源泉。拥抱这个创造性破坏机制,同时又不伤及劳动者的基本生活,要求提高社会保护的水平和覆盖率。最后,由于人口老龄化加速和加深,需求侧因素,特别是居民消费对经济增长的制约愈益显著,并成为新常态,需要制度化的社会福利和更有力的民生举措,以居民消费能力和消费倾向的提高保持经济合理增速。

  

   按照“十四五”规划和2035年远景目标的安排,中国预计在2025年之前成为高收入国家,2035年成为中等发达国家。如果从各国数据加总和具体国别分析双重意义上为两个目标确定实现标准的话,可以把世界银行分组标准中的高收入门槛,即人均GDP超过12695美元作为第一个目标,把跨入全部高收入国家的中间收入组,即人均GDP处于23000~40000美元(简单平均值为30000美元)作为第二个目标。可见,中国未来10~20年的发展恰好处于12000~30000美元这个区间。如果说瓦格纳法则是一个具有普遍性的一般规律的话,我们可以从中国现实出发,把人均GDP从12000美元到30000美元的提高过程,称为“瓦格纳加速期”,其间需要更大幅度地提高社会福利支出水平。

  

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   加大社会福利支出的资金保障

   如果说瓦格纳法则是一个适用于大多数国家的一般规律、瓦格纳加速期是一个适用于特定发展阶段国家的局部规律,在统计学意义上通常可以形成一个常态模型,大致揭示出一个经济体所处的人均GDP水平应该与何种水平的社会福利支出相对应。虽然本文并不以构造这样一个常态模型为目标,从描述性统计结果仍然可见,相对于达到的发展阶段而言,中国的政府支出占GDP比重以及政府支出中的社会性支出比重均偏低。为了增强所分析问题的目的性,我们把非平衡面板数据中人均GDP处于12000~30000美元区间的其他经济体作为参照组,计算相应指标的算数平均值,并与中国的实际水平进行比较。结果表明,2020年中国政府支出占GDP比重为33.9%,而参照组的平均水平为40.4%;中国政府社会性支出占政府总支出的比重为52.4%,参照组的平均水平为62.0%(汪德华和李冰冰,2022)。可见,无论是以遵循一般规律的要求而言,还是从应对自身的紧迫挑战来说,在今后10~20年的时间里,中国都有必要加快提高公共社会性支出,即社会福利支出,填补这方面存在的较大缺口。

  

   无论在中国还是各国的相关政策选择和学术研究中,关于扩大政府公共支出的必要性和财政能力可持续性的讨论,都日益成为一个热点。近年来,特别是在应对新冠疫情冲击的时期,各国都出现了摒弃财政紧缩、扩大公共支出以提高社会福利水平的政策倾向(蔡昉,2022)。在这个问题的必要性有了越来越多共识的情况下,更多的讨论集中在“钱从何处来”这样的可行性问题上。经济学界的讨论主要围绕政府是否需要加大预算赤字或维持高负债率。

  

   在相关的讨论中,有三种观点影响较大且针对性较强。下面按照其挑战传统观念的激进程度,由高到低简述。第一种观点来自现代货币理论(MMT)。这一理论的代表人物和积极倡导者斯蒂芬妮·凯尔顿认为,对于发行主权货币的国家来说,政府负债和预算赤字的水平并不是问题。只要把握住不发生通胀这个界限,政府尽可以借助自身的信用创造货币,为必要的公共服务和公共投资买单(Kelton,2020)。第二种观点可概括为“低债务成本说”。奥利维尔·布兰查德观察到,在无风险利率低于经济增长率(即r<g)已经成为常态而非例外的情况下,债务可持续性和财政平衡的判别视角也好,现行债务和赤字水平的“红线”也好,都发生了明显的变化。可以由此引申的政策含义是,应该从政府履行职能的必要性,而不是从政府财力的约束性来认识和出台财政政策(Blanchard,2019)。第三种观点可概括为“扩大分母说”。约瑟夫·斯蒂格利茨指出,有两种把债务率维持在可持续水平的途径,分别是通过实行紧缩政策以减小分子,以及通过投资促进经济增长以扩大分母。他认为,前一途径被国际金融危机后的欧盟实践证明是失败的,而后一途径被二战后美国的实践证明是成功的(Stiglitz,2021)。

  

   从根本上说,只要经济总量、生产率和人均收入在提高,旨在提高人民福祉的社会性支出就是必要的,也应该并能够做到水涨船高。特别是,社会福利支出并不是非生产性的,大多数属于对人的投资,因而也就是对未来的投资。从目前的趋势看,人类作为整体为下一代留下的遗产中,缺乏的并不是生产性资本,而是人力资本和自然资本。以特定时间段的起点和终点的对比来表示代际关系,相当于观察在此期间各种形态的资本的存量变化,或者说上一代传递给下一代的遗产。一项包括140个国家数据的研究表明,在1992—2014年间,人均拥有的生产性资本增长一倍,人力资本提高13%,自然资本则减少了40%(转引自Shafik,2021,第150—151页)。由此可见,社会福利供给的增加,意味着由国家出面把具有报酬递减性质的生产性资本转化为具有报酬递增性质的人力资本,这种举措既是生产性的,具有可持续性,更突出了经济发展目的和手段的统一。

  

   社会福利供给的资金保障,归根结底在于经济增长、生产率提高和人均收入增加。对于处在瓦格纳加速期的中国来说,大幅度增加社会福利支出并提高其在GDP中的比重,依靠的是这个时期的潜在增长能力(供给侧)以及实现潜力的保障能力(需求侧)。据李雪松和陆旸估算(参见中国发展研究基金会,2022,第三章),在2021—2035年间,按照中方案和高方案预测的人均GDP潜在增长率分别为4.80%和5.15%。根据世界银行数据,在2006—2019年间,处在瓦格纳加速期的国家和地区人均GDP实际增长率的算术平均值仅为1.21%,意味着中国在跨越这个区间时,实现社会福利支出的显著增加有雄厚的物质基础作保障。

  

同时也要看到,由于人口转折点的提前到来,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《比较》第120辑
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