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杨建顺:行政法典化的容许性——基于行政法学体系的视角

更新时间:2022-07-13 16:43:41
作者: 杨建顺  

  

   例如,在新冠肺炎疫情防空过程中,健康码、人脸识别、行程码等强制性措施,新冠疫苗接种与否的信息运用于某些方面资格认证等超强度资格资质制度,等等,既有法律规范的适用难免遇到尴尬,亟待进行贴合现实的法规范修改。行政法典化可以填补规则空白,但二者之间没有必然联系,关键在于该法规范是否能够确立相关规则,相关规则能否适应形势发展需要而作出修改和完善。

  

   行政组织法和行政作用法等有助于从源头上防止或者减少行政管理中因职权不清、相互推诿或者争权夺利导致的各种争议,而在《行政组织法》长期难以制定。这种情况说明两点:其一,一般意义上的行政法典化在这方面的作用会大打折扣[xiii];其二,亟待制定能够真正树立和维持其权威的《行政组织法》。

  

   “法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。”行政法律实施的质量和效率取决于各相关法规范本身对行政和行政法规律的尊重程度,取决于法规范适用者的法解释和法运用能力。要减少法律规范之间的冲突,减轻法律适用负担,提高法律实施效率,为行政执法和行政诉讼提供标准化、体系化的规范指引,都是正确的选择,这些工作需要切实由各领域专业支撑的实体法和程序法共同来完成,而无法通过笼统的所谓行政法典化来保障,尤其是无法通过制定行政法总则、行政基本法或者行政法通则等宏观宣示形式来落实落地。这个问题与法律保留、法律优先和司法审查等相关制度相关联[xiv],亟待相关理论研究跟进支持。

  

   (四)行政法典化与经济社会发展的时代需求

   适应经济、社会和生态环境协调发展需要的原则,是行政法上的重要原则。《行政许可法》第11条规定:“设定行政许可,应当遵循经济和社会发展规律,有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性,维护公共利益和社会秩序,促进经济、社会和生态环境协调发展。”该条规定明确了行政许可的“初心”,对于行政许可法治具有非常重要而深远的意义。在行政许可领域,认真贯彻落实落细落地该条规定,便可很好实现中国行政规制的合理化;[xv]推进行政法典化,认真贯彻落实该条规定精神,则有助于确保相关工作不至陷入为法典化而法典化的形式主义,而是坚持求真务实,始终围绕适应经济、社会和生态环境协调发展的需要展开。立足于这种认识和立场,就应当将所谓行政法典化与经济法典化、社会法典化和环境法典化等紧密结合起来,包括行政公益诉讼和民事公益诉讼中所涉经济、社会以及生态环境等领域的相关问题,都应当在法典化的过程中进行综合协调解决。至于各类法规范所涉及的“国家规定”[xvi]之类的制度、机制、程序和标准等的建立和完善,都需要跟经济、社会、环境等领域协同整合,使政府跟各方面的活动趋向统一与和谐,理顺中央与地方、地方与地方之间的关系。无论哪个领域的所谓法典化孤军深入的做法都是不可取的,都会对经济、社会和生态环境协调发展带来阻碍。唯有各领域协调整合的法规范建立起来,同时推动各领域实体法规范的建立健全,方能实现经济、社会和生态环境协调发展。

  

   (五)行政法典化之必要性的辨析

   行政法典化的必要性还可以列出很多。行政法在现代社会中的地位和作用,几乎每一项都可以挪过来作为支撑行政法典化的理由。尤其是可以通过行政法典化更好发挥行政法的稳定性和可预期性,有利于公民、法人和其他组织了解公法基本规则,更好地了解和维护自身权益。即便不提行政法典化,按照通常的行政法治体系稳步推进各类法规范和法制度的建设,同样能够实现法治国家、法治政府和法治社会一体建设的目标。而专门推出所谓行政法典化依然具有充分必要性,起码在汇聚人们的关注方面,已经起到了“造势”的重要作用。某种主观上对于必要性的认知和强调能够达至高度一致,对于促成实务界相应行动来说,依然会具有举足轻重的作用。在情感上,我也真切希望能够有一部《行政法典》;基于学术理性,我不得不说:行政法不能不宜制定统一、完整的《行政法典》。[xvii] “编撰”行政法典,在汇编之外要求法规范创造,而由于行政和行政法的极为广泛性、较为明显的易变性、方针政策性等特点,决定了编撰统一、完整的《行政法典》之不可为。如果仅是编纂,只将既有的法规范整理编排,其现实可能性就会提升,而其必要性也就会相应降低。在电子信息时代,这种纯编排的法典编纂乃至进行纸质版印刷,除了尚有作为档案资料保存和纪念的意义之外,几乎再也找不出其他意义了。

  

   二、行政法之法典化的可行性

   (一)制定统一完整的《行政法典》不具有现实可行性

   人们可以列出很多条制定统一完整《行政法典》的必要性,但是,那些往往没有超出主观设想。制定一部囊括实体法与程序法的百科全书式行政法典是不现实的,过去不是主流,现在不是主流,在相当长的将来也不会是主流。其主要原因在于行政法自身特点不允许,立法者的观念和能力不足,理论和实践的积累不充分。从世界范围来看,不同的国家和地区,在不同时期,对不同意涵的“统一行政法典”的探索,对于我们全面、科学、准确地认识和把握行政法、行政法学乃至行政法典的问题,都具有重要而深远的意义。由于“构建合理的法典结构”这个前提实际上不存在,故而制定一部包罗万象、完整统一又能适应骤变的行政法典,遇到了难以逾越的障碍。这种障碍源自行政法和行政自身的特点。[xviii]

  

   行政法是有关行政的法,其内容极为广泛。现代行政活动领域极其广泛,涉及国家事务、社会公共事务的管理,几乎所有社会生活领域都有行政活动的渗透,各个领域都需要有行政法加以调整;社会经济经常处于不断变动之中,科技文化不断发展,因而行政亦处于不断变化和变动之中。这决定了行政法具有极为广泛的内容,必须与行政的变动性相适应,呈现出较为明显的易变性。[xix]

  

   当下“学界首次提出构建中国行政法法典”[xx],可能引起媒体关注从而发挥“造势”作用,为学界划分发展阶段,在“行政基本法”和“统一行政程序法”两个阶段[xxi]的基础上,再添一个“中国行政法法典”新阶段的素材。但是,“让庞大的行政法形成统一法典,或许已严重超越人类理性的极限,既无可能,也不必要。统一法典,不好立、不好改、不好用。”[xxii]制定统合所有或者绝大部分行政法领域的统一《行政法典》不具有容许性。

  

   (二)行政法典化的限定性与开放性

   行政法典化具有限定性和开放性,这是行政法典化具有容许性的关键支撑。

  

   在有关行政法之法典化的诸多讨论中,有些并不是在严格、明晰的“法典化”范畴之下展开的,故而其有关必要性等问题的探讨也就难免打折扣。有的则是根据通常的理解,对“法典化”乃至“行政法典化”进行了通常意义上的定义,基本上是将编纂、统合于“同一法典”或“统一法典”作为“法典化”的唯一形态来理解的。[xxiii]这就不利于准确理解和把握行政法典化的多层性、多样性和滚动发展性。

  

   制定统一完整的《行政法典》不具有容许性,因为“让行政法像刑法、民法典一样形成体系化立法成果,在这个世界上尚不存在、也不曾有过。” [xxiv]在充分认识行政法典化之广泛性的基础上,需要将“行政法典”这个术语加以限定,以排除作为其终极形态的统一完整型法典,而指向作为某领域、某阶段或者某层次的法规范。如此限定,作为价值论的行政法典化就可以得以全面容许,在宏观的支持和努力促进的方向上已经达成了高度一致;而作为技术论的行政法典化是否具有容许性,则需要根据相关的支撑技术状况而论,包括推进阶段性、射程范围的广狭、推进速度的快慢等。如果相关实体法已经足够完善,相关程序法规范已经足够适用,那么,从节约立法资源的角度考虑,总则性、通则性的立法必要性会随之降低,但作为研究对象是永远不会过时的。

  

   行政法典化面临行政关系广泛、行政关系不稳定、行政法理论不成熟等技术障碍,以及对行政法典化的现实意义认识不足、现行立法思路制约等非技术障碍。技术障碍能够通过构建合理的法典结构予以克服,而非技术障碍则是法典化的主要障碍。[xxv]能否建构合理的法典结构来克服技术障碍,以及能否通过其他途径来克服非技术障碍,关系着行政法典化的得失成败。

  

   如果切实做到“技术障碍能够通过构建合理的法典结构予以克服”的话,行政法之法典化的问题也就不成为问题了。然而,这个前提很难成立,尤其是在大量党内法规乃至党组织的意见、决议、决定、规划等成为行政法事实上法源的情况下,更是这样。不能忽视党和国家机构改革背景下新的行政现实的客观需要。应当坚持开放的立法推进路径,注重观念更新,推进法规范调整,尽可能汇集一般民众和相关学术共同体的智慧,确保行政法典化的推进更好服务于中国特色社会主义法治体系的发展完善。

  

   (三)行政法典化的价值限缩与扩展

   行政法之法典化的可行性,是在某个方面、某个层面、某个阶段制定相应的行政法规范的可行性,相关主张是千姿百态、各种各样的。这既反映了人们各自认识的差异性,也说明行政法典化就是多种多样的法规范制定和汇集的过程,不应该将其作狭义的、排他的界定。在开放式行政法典的认识论之上,人们从各自的观察角度或者立场出发,力陈行政法典化的有利方面和可行性,并在此基础上提出各自完成的对行政法典化的路径选择和具体推进方案。多样性,对于学术研究来说,这是非常珍贵的;对于实务推进来说,则反映了人们对所讨论问题尚未达成一致,有待深入论证探讨。

  

   行政法很重要的一个特色就是与其他学科和部门法之间具有广泛而密切的联系,共同构成某领域的法秩序体系。实际生活中发生的法律上的诸问题,往往涉及各个法律部门,具有各种要素的集合之性质。我们在研究行政法乃至其他任何部门法时,不能采用形而上学的方法,将某些法律规范绝对地划入某个法律部门。[xxvi]推进行政法典化的“法典”编纂,强行将某法律部门排除在外或者归入其中,都可能引发一系列混乱。以行政法为中心,明确其与其他法律部门的区别与联系,有利于明确行政法的意义和特殊性,进而明确有关实际问题的法律适用原理,有效保护合法权益,实质性化解争议。

  

   经济法、环境资源法和社会法等部门法的法规范该如何定位和划界?这是个值得深入研究的问题。它不是纯理论问题,也不宜纯粹将其交给立法实务者随意切割、分配。将相关法规范纳入其中,会面临跟这些领域的法典化发生冲突的尴尬;不将这些纳入其中的话,将无法顾全行政法的极为广泛性,因而损害行政法的完整体系。并且,各相关部分的法规范分别该如何定位、如何处理,在认识论和立法论层面将面临艰难的协同和整合。为确保行政法典化能够发挥其应有的作用,须强调理论紧密联系实践的科学方法论和政策法务,并按照各领域法治建设需要来推进各类法规范的立改废释并举。

  

   三、行政法之法典化的方向性

   (一)行政法之法典化的路径选择

关于行政法法典化的实现路径问题,学界存在较大争议,特别是对法典化的目标和实现步骤的认识有较大分歧。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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