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张康之:风险社会对参与决策的拷问

更新时间:2022-07-09 00:44:23
作者: 张康之  

   摘要:在工业社会中,决策使“凡事预则立”真正落到了实处,人类亘古就有的为行动事先谋划的追求得到了决策的充分诠释。在20世纪中,随着管理学的出现和人们的管理意识不断增强,决策的问题得到了充分的研究,并形成了一门被称作“决策科学”的学问。它对于社会发展产生了巨大的积极影响。然而,在人类走进了风险社会时,既有的决策方式还能不能发挥其作用,特别是参与决策以及协商民主决策是否可行,就是一个不得不加以研究的问题了。风险社会的基本特征是社会的高度复杂性和高度不确定性,行动和决策所面对的是偶发事件,而且回应时间非常紧迫,决定了模式化、程序化的参与决策都必然存在着回应性不足的问题,以至于我们必须寻求替代性的决策方式。风险社会中的决策方式是一种“感应性决策”,是基于对风险、危机事件以及与之相关的综合因素的直接感应而做出决策的方式。

  

   关键词:风险社会;参与决策;协商民主;感应性决策

  

   作者:张康之,浙江工商大学公共管理学院教授(浙江杭州 310018)。

  

   本文载于《学术月刊》2022年第5期。

  

   目 录

  

   一、公众参与决策

  

   二、专家参与决策

  

   三、协商民主决策

  

   四、感应性决策

  

   任何一项决策,都需要综合性地考虑各个方面,尽可能做到较为全面的综合权衡。西蒙把决策应当考虑的诸多方面概括为“事实要素”和“价值要素”,认为“决策不只是事实命题。它固然描述的是未来的事态,这种描述从实际角度严格来说可能正确也可能错误,但是决策还具有支配性,因为它们优先选择某一种未来状态,并且让行为直接向选定方案的方向努力。简而言之,决策既包含事实成分,又包含道德成分”。当然,道德的以及其他的价值要素也可能以事实的形式出现,但根据西蒙的看法,“道德术语不完全能还原成事实术语”。因而,决策是不能仅仅关注事实的,而是要保持一种“好”和“更优”的追求。有了这种追求,才能超越“事实”的视界,从而把价值要素纳入决策的前提性内容之中。事实与价值是决策的依据,也是决策的难题,决策是以事实为依据还是以价值为出发点,抑或如何平衡事实与价值的关系,一直是决策实践希望加以解决的问题,也是决策理论努力寻求解决方案的问题。一般说来,在政治决策中较为偏重于价值,而在处理具体事务性问题的决策中则较为偏重于事实。也就是说,管理过程中的决策更注重事实。

  

   政治生活中的公众参与和管理过程中的技术专家参与构成了决策形式以及过程上的领域不同。问题是,社会是一个普遍联系的系统,政治因素与管理要求是相互渗透的,人们无法在社会的运行中将它们截然分开。虽然理论上可以将它们分成不同的领域,而在实践上却必须面对它们相互交缠、重叠的现实。所以说事实与价值构成了决策的难题。从工业社会的决策实践看,概括地说,存在着三种决策类型,它们分别是公众参与决策、技术专家参与决策和协商民主决策。公众参与决策能够较好地解决价值关切的问题,技术专家参与会在事实关涉方面显示出某种优势,而协商民主决策则是一种试图把事实与价值统合起来的设计。目前来看,协商民主决策仍然属于一种理论设想,并未在决策实践中得到真正应用。就协商民主决策未能普及而言,是包含着某种隐喻的,那就是想要同时兼顾事实与价值非常困难,这也说明,具有可操作性的统合事实与价值的决策形式可能并不是协商民主。

  

   现在,人类走进了风险社会,决策所面对的是高度复杂性和高度不确定性的环境,这是一个总的事实,从而使工业社会在决策问题上的难题都失去了解题意义。在风险社会中,绝大多数行动所面对的是偶发事件,使得决策也同行动一样具有随机反应的特征。风险社会中的决策是直面事实做出的,又同时包含着人的共生共在的价值,也许这种条件下的决策真正地解决了事实与价值相统一的问题。就这种决策的性质来看,表现为行动者基于人的共生共在的目的而直接对事实的感应过程,即通过感应而做出决策。所以,我们也把这种决策称作“感应性决策”。无论风险社会中的决策以什么形式出现和具有什么样的性质,都必然会扬弃工业社会中盛行的参与决策。这是因为,即便不考虑其他因素,任何参与决策也都会遭遇一个时间容许的问题。

  

  

   一、公众参与决策

   决策科学化、民主化有着多重含义,实现途径也是多样的,可以通过结构性的设置去为决策科学化、民主化提供保障;也可以通过机制方面的安排使之实现。其中,参与决策就是机制方面的安排,它应用最为广泛、操作性很强并为人们所推崇。一般说来,就参与机制实施中的具体表现来看,决策科学化往往被理解成决策过程中的技术专家参与,而决策民主化则被等同于公众参与。科学与民主是工业社会的两个重要维度,对于实践性很强的决策而言,将科学和民主的理念贯彻于其中反映了时代精神。在决策民主化的追求中,近代以来,随着民主理念的确立和为人们广泛接受,也随着政治生活中的民主运行对整个社会生活的开展提供了示范,在各种类型的决策中引入公众参与已经成为一种成熟的决策模式。从原则上讲,当“君主”被取缔而代之以“民主”后,国家与社会都是属于人民的,用一种较为激进的表述就是“人民当家作主”了。因而,所有涉及国家存在、社会发展以及公共利益的事项,都应当实现民主决策。参与决策就是民主决策的一种形式。扩大而言,对于所有涉及非个人行动的事项,持有民主的理念并接纳行动事项相关者、关注者参与到决策过程中来,都是自然而然的事情。所以,参与决策不仅存在于政治生活中,也存在于各种各样的管理过程中。

  

   根据一种“平民民主论”的观点,“人民如果被理解为一种目光的而非声音的力量,就可以实现为那些领导者在公众面前出现时的条件,特别是实现这样的要求:领导者的出场不得由他们自己所安排和规划,而是要充满自发性时刻,从而让观看的公众感到自己的观看同时也是监督。进一步,当人民被这样理解时−即作为集体而言并非统治者的大众,人民就失去了任何专制的意味,因为与那些被提升到正式决策权威职位上的少数人相比,人民正是被描述为沉默的和不作决定的。同时,因为对人民的目光式理解并不与选举之类例外时刻相关联,而是与日常政治中常见的领导者的公共露面相关联,平民民主便能带来一种承诺:让民众赋权成为一种普通公民在其普通的、日常的生活中就能体验和实现的事情。因为这些理由,人民的集体化概念便通过一种平民政治视角被复活了,而且是有意义的、安全的、批评性的、更为包容的。平民政治的世界是领导者被坦诚之约束所规约的世界,在这样的世界中,人民被诉诸为要求领导者接受不被自己控制的公共出场的条件的正当性证明,在这样的世界中,人民会敏锐地感受到自己具有比今天所享有的更真实的实在性”。

  

   在早期的以卢梭为代表的人民民主论中,人民是直接开展政治行动的主体,也通过发声来表达“公意”。随着代议制民主的出现,人民受到了排斥,但通过发声的方式参与政治依然是公认的原则。可是,几乎所有民主理论都把人民的“观看”当作一种被动的行为,不对人民的观看给予肯定,而是将其作为民主体制中的一项无法避免的缺憾,认为人民成为观众是民主政治的无奈选择。也就是说,人民的观看从来都未被赋予积极意义。就此而言,平民民主论对“人民目光”的重视和申述显得非常新颖,似乎也提出了一种矫正民主政治模式的新思路。不过,令人困惑的问题是,离开了行动和言说而单纯观看的话,如何能够凝聚出一种力量?即便是在剧场中,人们也需要通过“喝倒彩”等发声的方式去表达批评性意见,如果仅仅表现为沉默的观看,相信演员是很难从观众的目光中读出真实意见的,编剧也无法从观众的目光中找到修改剧本的灵感。所以,表面看来,平民民主论重新把人民拉回到政治生活中了,而实际上给人民分配的却是观看的角色。这显然并未对人民在政治生活中发挥什么样的作用给出意见。我们认为,如果人民只观看而不发声的话,就谈不上什么监督,更不用说参与到政治过程中来了。特别是当我们指出单纯的观看并不是监督时,那么作为观看者的人民在政治生活中是没有立足之地的。由此看来,在既有的民主理论范式中,平民民主论根本算不上是一种修补和完善民主理论的新思路。但是,它却为我们理解作为人民的公众角色提供了某些启发,让我们去认识到仅有目光的“消极公众”与参与到决策过程中来的“积极公众”是不同的。

   显然,在民主理论的叙事中,所谓“民”就是人民,但在决策实践中,人民是以公众的形式出现的。或者说,从决策的角度去看人民,它已经不再是国家政治结构意义上的人民了,而是具有行动能力和有可能进入行动过程中的公众。也正是在实际的决策过程中,公众被分成了观众和行动者的这两种不同的人群。参与到决策过程中来的公众是行动者,而没有投入到这项行动中来的公众往往沦为观众。在由观众和行动者构成的民主政治体系中,“观众身份如果意味着什么的话,就是标示出统治关系的存在(多数人处于从属地位,他们看着少数人在公共舞台上演出);并且,民众赋权只能靠发表言说、采取行动和做出决策−当然,这些正好不是观众做的事”。并不是公众想做观众而不愿意去“发表言说、采取行动和做出决策”,而是这个用民主来命名的政治体系在合理性和合法性追求中排除了公众这样做的可能性,是以制度化的规定而把公众置于观众的地位上了,至少是让绝大多数公众成了观众。

  

   因为占人口绝大多数的公众成了政治演出的观众,致使近代以来的民主理论都只能在政治体系的行动者这个部分中去探讨权力制衡、合理性、合法性等问题,在与作为观众的公众相关联的那个地带,只能不无消极地寄托于选举和呼唤参与。也就是说,把民主政治的合法性寄托在特定的时间窗口和公众零碎的有一搭没一搭的参与行动上了。这就是格林所指出的:“观众身份是理论上的死胡同:观众是毫无力量的,并且(因此)基于观众身份的民主理论无法获得至关重要的东西。”我们又必须承认,毕竟参与决策在20世纪70年代之后开始浪潮涌动。随着民主的理念和参与的做法引入组织管理之中,一种参与式管理也受到了推崇。这不仅对于鼓励组织创新和促进组织变革具有积极意义,而且也使参与决策变成了一种主导性的决策方式。不过,从20世纪后期以及迄至今日的情况看,官僚制组织结构及其管理方式并未受到根本性的触动,高层管理者垄断决策权的事实并未发生改变。更多的时候,参与是被作为一种激励手段使用的,而不是对组织成员决策权的承认,至多也只是对那些维持组织框架不变的无关痛痒的参与要求表示了接纳。

  

组织活动中的参与主要包括两个方面:一是组织相对人的参与,在公共组织这里,就是组织服务对象的参与;二是组织成员对组织高层决策的参与。对于这两种类型的参与,我们统称为公众参与。传统公共组织的理论往往使用公民参与的概念,在这时使用公民的概念是不恰当的,公民是相对于国家而言的,而且公民权是一种具有绝对性的权利,在一些情况下,这种权利甚至会以权力的形式出现。公民在理论上是国家的主人,主导了国家,无论在什么意义上,都不能被看作参与者,就如一个家庭中的主人不应被看作是这个家庭事务的参与者一样。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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