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张静:为何有些社会政策失去效果?

更新时间:2022-07-09 00:41:17
作者: 张静 (进入专栏)  

   对一个地方试验区的调研发现,金融惠农政策实施效果不理想源于一系列制度环境障碍。具体表现在:合作金融的制度成本高,竞争优势低;农户的房地资产交易难,他们手中真正可以使用的贷款抵押物贫乏;人际担保的抵押方式有悖社会伦理,而基于个人信用获得贷款又有赖于信息系统的全面建设。这些制度条件的系统性作用,“激励”了各方规避风险的反应,结果造就了银行有钱不敢贷和农户缺钱难贷并存的现象。任由一个正确的政策无效,还是改进制度,增强相融性激励,降低农业产业的活动成本,让金融惠农政策发挥出作用,我们面临着行动选择。

  

   社会政策是一个政府为了改善社会选择要做的事,但不是所有的社会政策都能见效。评估政策实施的效果,发现效果不佳的原因,以便为如何改进提供具体建议,是社会政策研究的一项任务。

  

   为何有些社会政策失去效果?学界对此问题常见的归因,大多集中在三个方面:政府效能的差异,基层的执行阻力,以及社会组织结构的限制。政府效能的差异,指向政策出台和设计,比如政策目标不够明确,不切合实际情况,所以需要“因地制宜”的细化修订,对政策文本进行“内容再生产”更新;或者通过实验,各方面磨合互动,听取意见,多做工作,达成共识,当取得成功经验,有把握后再推广。基层的执行阻力,主要针对行政贯彻执行,比如选择性政策执行模式,存在交易、默许和属地裁量权,削弱了行政的整体性和配合性,大量的行政变通意味着执行者拥有很多“抵制资本”,可以把上级的政策变成谋取自我利益的途径,使政策在执行过程中实际上被改变。社会组织结构的限制,表现在控制权分布的碎片化,不同的控制权支配着不同的社会领域,这样的社会结构限制了国家改变社会的政策力量,使政策面临顽强、有弹性的社会组织抵抗,大量的非正式机制导致政策执行失控,所以需要施加传导压力,增强对执行过程的监控整改。

  

   这几种归因分别能够解释部分情况。其共同特点在于,都可识别出一个具体的“问题行动对象”,比如政策制定者,基层执行者,或者利益相关的社会组织,期待通过改进这个对象的行为,来增强政策执行的效果。但有些政策的失效,找不到单一明确的行动者责任,即使政策正确,执行者也努力,都难以扭转效果不佳的状况。在这种情况下,不是政策内容不对或执行不力,也不是各种非正式机制施加干扰,而是这些政策与宏观环境中的各种制度不相融——相互之间存在矛盾关系,这种系统性牵制“激励”出的各方行为反应,使政策的效果很难显现。在这样的制度环境下,多种行动主体的参与是历史的,利益交织的,互为调适的,所以很难识别出具体的负责对象,并期待改进这一对象来解决问题。

  

   这种情况提示我们,必须触及政策失效背后的基本问题,找到障碍源自哪里。本文根据一个农业试验区的实地观察,来讨论这一现象。

  

   1有政策,没用好?

  

   为了支持农业发展,国家曾经出台大量惠农政策,其中之一,是低利率对农户贷款,以鼓励农户对于金融资源的充分利用。农业信贷支持的政策目标很明确:“政府政策性金融机构直接贷款或由其他金融机构转贷款给农业生产资料的生产者或农产品的生产者,使其及时低成本筹集到农业生产所需资金”,办法是给予银行利息补贴,鼓励金融机构向农业生产者发放较优惠贷款。

  

   实际情况怎么样呢?确实有部分农民使用了低息贷款政策,但并不普遍。我们在试验区调研发现,多数面向农贷的机构,并非是享有利率补贴的政策性银行,而是基层的商业银行。除非极少数大型承包户使用政策性银行贷款,多数农户的分散贷款基本上是通过商业途径获得,而且实际利率普遍高于政策优惠利率,也高于农户自己的期待。我们发放了面对面填答问卷,反馈的数据显示,农户期待的理想利率均值是4.6厘左右(即年息4.6%,基本上等同政策优惠利率的水平),但他们实际上多以8—10厘的利率标准贷得款项。考虑到贷款流程,农民贷款的实际成本可能更高。比如该地民间融资中心开发的“富农宝”产品,根据农户置信状况不同,利率标准定在12.5%—15%之间浮动。普遍的情况是,农户贷款额度低,还款周期短,利率偏高。

  

   为何农民少向政策性大行贷款(见图1)?因为办理麻烦,资格要求(证明文件)多,审核时间长,贷款额度还不高。可以把“办理麻烦”看成一项综合的制度成本。在农民看来,办事成本与收益(贷款额度)相比,不值得这么做,他们宁愿选择更方便快捷但利率更高的方法(见图2)。

  

  

  

  

   农民身边的合作金融如何呢?农村信用合作社提供较高的存款利息,还有社员分红政策(由此带来了丰盈的乡村存款),是农民回答“最愿意选择”的贷款机构(见图1),但实际上合作金融在贷款方面的成效不高。我们在深度访谈中发现,合作金融普遍都有存贷比低的问题。存远远多于贷说明,这些合作社的功能主要是吸收农民储蓄,但释放农贷用于生产的效率很有限。综合来看,我们得到的整体印象是,虽然国家有优惠农贷政策,但农户实际上利用金融资源的效率较低。

  

   这个情况有普遍性吗?查历史资料,发现这一问题并非短期和局部的现象。有研究显示,1978年以来,中国由农业到工业部门、由农村到城市的资金转移快速增长。(见图3)

  

  

   这意味着,不仅来自农村的储蓄资源未被农业自己充分运用,而且通过财政及银行系统的转移,金融资源大量从农业流向工业,从农村流向城市。整体地看,金融资源发挥作用的基本趋向是,不断从农村农业部门转向工业部门和城市建设。

  

   是农民的贷款意愿不高吗?否,访谈中很多农户向我们抱怨借款难,农民的排序,是政策性银行比商业银行借款更难。(见表1)

  

  

   资金流向城市建设与大环境有关,并非坏事。但我们的问题是,既然乡村发展需要金融支持,国家又有优惠政策,农民也有强烈贷款意愿,而且他们的需求基本是用于生产而非消费事项(见图4),那么在金融惠农政策目标明确,亦不是懒政或推诿的情况下,究竟是什么妨碍着信贷下乡,使金融惠农政策的效果有限?

  

  

   2金融商业化环境

  

   为了鼓励银行支农,试验区推动了“银行下沉”计划,鼓励银行面向基层农业,积极设点乡镇提供金融服务,要求银行“克服惜贷、惧贷、怕问责心理”,“做到敢贷、愿贷、能贷和会贷”。但银行作为商企,只有盈利才会形成真正动力,他们把下沉看成是开拓业务、占领市场的机会。我们了解到,对大行而言,农贷属于收益低、工作量大的业务,所以热情不高,处于守株待兔的状态,不主动,也不拒绝,反正不指望农贷业务的利润。但是把农贷看成市场机会的商业银行就不一样了,他们发放多项涉农银行卡,推广一键通手机银行软件,深入乡村培训农户使用,他们在村边建点,将网络推延到农户身边,甚至帮助农民收发存放快递,照顾老人小孩,运用情感建立信任和熟悉关系,吸引农户选择自己的机构开展理财。

  

   随着商业银行积极走向乡村市场,农贷项目的相互竞争日趋激烈。比如,农商行通过艰苦的“信用村信息建设”,授信某些农户可以免押申请小额贷款后,其他银行直接搭便车,也承诺对该农户授权同样的贷款额度。给钱这么方便还不用吗?这激励了超越还贷能力的多行分贷现象,不切实际的产业扩张和农业产品冗余也出现了,可是农产品生产原料有季节限制,所以我们看到一些农户加工业机器闲置。由于目前农贷多为短贷短还,农户东贷西补需求增多,催生了过桥信贷出现,实际上就是挪款——用甲行新贷还乙行旧贷,一些民间金融机构以此业务为生,专门服务于期限很短的贷款还贷,手续收费不菲。这样,推动了农贷的整体成本上升。

  

   更重要的是,商业银行下沉吸走了合作金融的机会。后者本应是成本最低、最灵活方便的农贷机构,但和银行的效率相比,合作金融的贷款优势变差:一般只有不会使用数字手段、年龄50岁以上、文化程度不高的农户,继续使用合作金融,而这类社员主要在看家维持而不是创新发展,所以贷款需求普遍较低。而且,试验区位于经济发达地区,人均收入较高,一般家庭农地或果园每年30万—50万的投资,农户自己的存款就可以解决,完全不需要使用贷款。合作社的贷款最高额度也不过30万—50万,所以,真正需要大额度贷款的农业企业家,合作金融根本无法成为他们的“菜”。合作金融章程规定:对登记社员之外的需求者不贷,对超过存款数目一定百分比的不贷,对跨区域务农、实地调查难的不贷,对贷款人和担保人不亲自到场的不贷……,诸种制度限定,导致合作金融对农贷款低迷,结果把需求机会“逼向”业务上存在竞争关系的商业银行。

  

   贷款项目少,钱转不起来,盈利业务少又要分红,还要按照企业标准交税,成为合作金融生存艰难的一个原因。所以在我们的访谈中,所到之地的金融合作社普遍想要商业化转型,要求获准更多的业务权——比如发展异地存贷、允许办理存贷卡等,实际上,是希望成为依靠金融产品盈利的企业。他们反映,合作金融要生存,就要离开社员本身寻找贷款机会。比如,当地一个知名的水果合作社数据显示,他们的借款客户真正从事农业的只有11.3%,合作社80%以上的贷款去向,是制造业和贸易业。为何他们更愿意贷给非农产业?城市房产抵押易、制造业和贸易业盈利以及还贷能力强是也。

  

这种情况和前述现象不谋而合:合作金融的资金来自从农户吸收的钱,然而多数并不能够用于农业。这个微型窗口,透露了为何农村存款难以回馈农业:农业是一个周期长、灾害风险高、盈利效率慢的产业,而商业活动往往涌向周期短、风险低、盈利快的投资领域。虽然农村和农民普遍的现状,需要更多资金投入,但在现今金融环境下,相对于商业银行,合作金融的作用很有限。以下两个数据表,说明农信社(农村信用合作社)和农合行(农村合作银行)的农贷比例都在走低,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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