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秦前红:人大监督重大行政决策的强化

更新时间:2022-07-09 00:05:35
作者: 秦前红 (进入专栏)  

   要目

  

   一、重大行政决策中人大监督的薄弱问题

   二、强化人大监督的动力来源

   三、强化人大监督的方法路径

   余论

   摘要:当前人大对重大行政决策的监督比较薄弱,其监督地位趋于边缘、监督措施缺乏约束、监督程序存在漏洞。造成人大监督薄弱的根本原因是重大行政决策制度秉持行政自制理念,相应的监督更强调行政系统的内部监督,自由裁量免受外部审查,以及决策事后的结果归责。然而,对重大行政决策的人大监督有强化的必要性和可能性,一方面,人大与政府在重大事项上的权力相互交织,行政裁量权力需要受到更强有力的控制;另一方面,人大监督、特别是人大常委会的监督具有一定的优势条件。强化人大监督,需要在尊重行政权力的前提下行使监督权,突出监督权在人大权力中的独立地位,具体地要从重置决策事项确定权的归属等多个方面优化制度安排。

  

   关键词:人大监督 重大行政决策 监督法 地方组织法 行政权 全过程人民民主

  

   重大行政决策对经济社会发展具有重大影响,牵涉重大公共利益以及社会公众切身利益。为对决策活动施以更加全面严格的控制,以国务院2019年颁布的《重大行政决策程序暂行条例》(以下简称《暂行条例》)为基本依据,我国县级以上地方政府初步建立起统一规范的决策程序机制。这套程序具体通过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等方式,保障决策的民主性、科学性、合法性。近年来,理论界也围绕决策程序的规范与完善问题,从问责机制、公众参与、专家论证、信息公开等多个方面,对重大行政决策程序的优化给予支持。

  

   不过,在行政机关主导建立的决策程序之外,对重大行政决策的监督却往往为人所忽视。特别是位列国家监督体系高阶的人大监督,实际作用却相当有限,难以有效约束行政决策权力。固然,重大行政决策属于行政权力的范畴,行政机关是决策活动的主导者,但也需要从人大制度中寻求更具实质的民主要素,让人大充分发挥全过程人民民主的价值,扮演更加关键的监督角色。

  

   一、重大行政决策中人大监督的薄弱问题

  

   对重大行政决策的人大监督,可分为普遍性监督和特定性监督。普遍性监督是人大对包括重大行政决策在内的各项政府工作所开展的监督。比如,依据各级人民代表大会常务委员会监督法(以下简称监督法),人大常委会可以通过听取专项工作报告、进行询问和质询的方式,对重大行政决策中出现的问题和有关工作进行监督;可以通过审议预算执行报告、审查决算、审议审计工作报告的方式,对重大公共建设项目等需要大量财政资金支持的重大行政决策事项进行监督;可以通过规范性文件备案审查的方式,对一些重大行政决策中所制定的行政规范性文件进行监督;可以通过特定问题调查、撤职等方式,对决策出现重大失误或造成其他不良后果的情况进行监督,对违法失职的决策领导人员实行问责。

  

   不过,重大行政决策事项丰富、内容繁多,普遍性监督显然难以精准应对各种决策活动。比如针对重大公共事件制定的具体措施,可能不属于规范性文件的范畴,人大无法开展备案审查监督;也可能不涉及财政资金的使用,人大无法施以财政监督。因而,人大还需以重大行政决策为主要客体开展特定性监督。目前,这种监督基本由政府重大决策出台前报告人大制度(以下简称“决策报告制度”)构成,即要求作为决策机关的政府在重大决策出台前,向本级人大(常委会)作报告。这一制度于2013年党的十八届三中全会首次提出,2017年中共中央办公厅印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》(以下简称《实施意见》)作出指导,地方各级政府相应制定了具体落实的配套文件。与此同时,一些地方性法规也在人大讨论决定重大事项的相关规定中,要求政府在重大决策出台前进行报告。

  

   人大监督的薄弱短板

  

   行政机关的权力来自宪法和人大的授予,具备独立作出行政决策的权力能力,其决策的权力来源形式合法正当。而且随着现代行政的积极、能动作用日益凸显,政府成为“公共利益最佳的代表者、判断者、维护者和促进者”,决策的内容实质在很大程度上也体现着公共利益,所以理论上行政决策权力不缺乏正当性基础。当然,人民代表大会制度作为我国全过程人民民主的主渠道,能够实现最根本、最广泛政治参与,引入人大对行政决策进行监督,可以为行政决策的权力正当性锦上添花。倘若仅从这一角度看,决策报告制度似乎已经足够圆满。不过,这种特定性监督所提供的民主正当性流于形式,其实质是薄弱的,人大监督的短板体现在以下几个方面。

  

   第一,监督地位趋于边缘。首先,重大行政决策程序以行政机关为主导,由其把控着决策的各项流程,人大监督的介入作用并不明显。当前唯一体现出人大特定性监督的决策报告制度,其运行几乎处于决策程序末端(即决策“出台前”)。在人大对决策事项了解不够、而决策又迫切出台的情况下,政府靠后提出的报告便容易流于形式,甚至存在“政策突袭”的风险。决策报告制度的落实情况也不尽理想。据调查,目前地方政府向人大严格执行决策报告制度的不多,一些地方政府常常以征求个别常委会领导意见、邀请人大同志列席会议等形式来代替向人大报告,人大在权力运行中的角色缺失。

  

   其次,在人大的权力配置中,对重大行政决策的监督不属于其重点内容,主要是通过对重大事项讨论决定权的拓展而来。地方性法规对决策报告制度的落实,主要规定在有关人大(常委会)讨论、决定重大事项的制度之中;除了个别省份区分出了重大行政决策外,大部分省份的地方性法规没有予以明示,相应内容囊括在人大所讨论、决定的“重大事项”当中。可见,决策报告制度具有高度的依附性,依附于人大讨论、决定重大事项制度,人大对重大行政决策的监督没有与其讨论决定权严格区分开。虽然重大行政决策涉及的事项本身也具有“重大事项”的色彩,但如将两者混为一谈,对行政决策的监督便可能失却焦点和力度。

  

   第二,监督程序存在漏洞。首先是疏于对决策合法性以外因素的监督。例如湖北省规定,人大讨论、决定重大事项时,重点应审查有关事项、方案的合法性,对于事项的“科学性、合理性、可行性”问题则是提出意见、建议,而不具备同合法性审查一样的高强度审查。这种偏重于合法性审查的制度,容易让人大忽视对决策合理性、可行性等法外因素的监督,这些因素恰恰是决策活动的要点,也是提升决策民主性与科学性需要考量的关键内容。其次,决策报告人大的时间截点不明确。目前,多数地方只是简单地规定“政府重大决策出台前向本级人大报告”,仅有个别地方规定政府所作的报告须在集体讨论前。“出台前”并非法律用语,无法确定是决策草案审定前,还是决策签发前、印发公布前。如果政府报告出现决策草案审定后、政府首长签发前,那么此时决策程序即将完成,向人大的报告只是“走过场”。

  

   第三,监督措施缺乏约束。决策报告制度仅仅满足人大的知情权、信息获取权,不具备任何控制措施。对于未按要求报告重大事项的情形,各地方性法规普遍是以责令有关国家机关限期报告的方式来予以纠正。而人大对重大行政决策报告的回应,主要是提出意见与建议,是否采纳这些建议仍有待行政决策者来把握,这种不具约束力的监督措施,与《暂行条例》所规定的向人大代表征求意见的“规定动作”相差无几。相比之下,《暂行条例》规定了另一种报告制度,即决策出台前向同级党委请示报告,则更具有约束力。因为按照《中国共产党重大事项请示报告条例》,请示是请求指示或者批准,受理决策请示的党组织有权约束请示者即将作出的决策行为。事实上,在特定性监督中,人大也主要依赖于监督法在监督措施上的普遍性授权,例如湖南省规定,应当向省人大常委会报告的重大事项而不报告或者不及时报告的,省人大常委会可以通过专题询问、质询、特定问题调查等方式依法进行监督。但这种普遍适用于多种监督客体的监督措施,对于重大行政决策而言不具有针对性。

  

   造成人大监督薄弱的原因

  

   人大监督薄弱的直接原因,主要是重大行政决策的制度设计由行政机关包办,相应的人大监督制度也尚未完成法律化。首先,重大行政决策程序的制定主要出自行政机关,包括行政法规《暂行条例》以及地方政府规章等形式。国家法律尚未对重大行政决策程序作出统一的规定,更无从对相应的人大监督作出专门的规定。由于行政立法无权规定人大制度的相关事项,所以《暂行条例》仅能以准用性规则的形式,规定决策报告人大的工作“按有关规定办理”。其次,决策报告制度主要依靠以中办《实施意见》为基础的党内法规,以及各级政府的落实方案,将报告制度纳入人大制度的地方性法规较少,这项制度尚未完整全面地转化为统一的国家法律规范。所以,人大的特定性监督更多依赖于行政立法的制度供给以及行政机关接受监督的自觉性。

  

   人大监督薄弱的根本原因,则在于重大行政决策制度所蕴含的行政自制理念。鉴于我国行政机关对公共领域发挥着积极干预的作用,行政管理的高度专业性、效率性也提高了外部力量介入的门槛,相应的行政决策程序越是强调行政权力的自主性、优先性,也越是强调行政自制的理念,即行政机关的自我规制。诸如《暂行条例》规定的若干程序,都是围绕行政机关展开的,是由行政机关作为程序的发起者,主持着决策程序的各项工作安排。不仅如此,决策程序本体的行政自制理念还进一步蔓延到对决策的监督上,突出体现为以下三个特点。

  

   一是侧重行政系统的内部监督。有研究指出,我国政府在实际的权力运作上,有意排斥在地区层面出现实质性的权力分工,追求地区权力一元化,以保证地方政府工作的顺利推进,由此便容易将地方人大排除在地方公共事务的实际决策过程之外,也导致这种决策更需要依赖上级政府纵向的风险控制。因而,重大行政决策中决策者所受到的国家机关监督,更多来自上级政府,《暂行条例》要求上级行政机关加强对下级决策的监督,规定决策机关违法时由上一级行政机关责令改正并追究责任。

  

   二是强调自由裁量免受外部审查。由于重大行政决策涉及事项复杂,当中隐含着很多对社会未来情势发展的主观判断,这不仅对决策者的专业知识和经验要求较高,而且决策者也需要获得更多的自由裁量空间。于是,整体的决策制度便将行政裁量划入行政自制的领域,试图在法律允许的范围内为行政机关留下更多可以把握的空间,使之在决策合理性、可行性等法外问题上保持自我约束。进而,制度对外部监督的塑造更侧重合法性审查,排斥其对法外问题的质问,更看重行政决策权力与人大权力的边界,甚至将人大监督视作行政决策民主化的工具。

  

三是注重决策事后的结果归责。行政自制下的决策制度更讲求决策的顺利、高效进行,更强调对决策实质性内容的保护,因而对决策的监督更注重形式程序上的问题,对决策实质内容的风险控制更多地体现在事后监督之中。这一点从《暂行条例》规定的对有关主体法律责任的归结事由上,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《东方法学》2022年第4期
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