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徐阳光 武诗敏:个人破产立法的理论逻辑与现实进路

更新时间:2022-07-05 08:54:04
作者: 徐阳光   武诗敏  

   [摘要] 我国企业破产制度渐趋成熟,个人破产立法依然争论较大,深圳经济特区开始个人破产制度试点改革具有里程碑意义。基于历史和比较法的视角,个人破产立法属大势所趋,立法机关应当尽快走出地方试点立法、分步推进的模式,并摒弃从商人破产再到非商人破产的立法思路,选择整体推进的立法路径。个人破产立法的制度初衷在于集体清偿与按比例分配,在此基础上通过破产免责融入困境拯救理念,实现赋予债务人全新开始的目的。个人破产制度的高效公正实施,离不开机构管理与公众监督,前者需要通过设置破产事务管理机构来实现,难点在于机构的定位和职责范围的界定;后者则要求建立规范的个人破产信息登记制度,难点在于信息分类和信息公开的技术规则设计。

  

   [关键词] 个人破产;按比例分配;破产免责;破产事务管理

  

  

  

   债务与人类社会本身一样古老。“人类对于债务的争论持续了五千年之久,占了人类历史很长一段时间”[1];“对于国民经济来说,‘债’实在是如同布帛菽粟一样地不可须臾离开的东西,它是保证社会经济生活联系的重要链条之一”[2]。基于债务本身风险的不可避免性,人类历史上很早就开始探索个人债务集中清理问题,虽然古罗马立法中就已经出现了个人破产的萌芽,但世界上第一部成文的个人破产法则是英国《1542年破产法》,个人破产免责制度直到1705年才确立。在个人破产制度的演进中,经历了从瓜分破产人的肉身、砸烂破产人的工作台(bench)到单纯的破产清算分配、破除对破产人的羞辱,直至今日允许债务人利用重整、更生、自愿整理等各种程序获得新生的过程[3],最终确立了现代个人破产制度,成为市场经济法治国家不可或缺的立法内容。

  

   新中国自1986年制定《企业破产法(试行)》,至今30余载都只有企业破产制度,缺失个人破产制度。“公司破产不过是个人破产的放大和延伸”,“一部没有个人破产法内容的破产法不是一部完整的破产法”[4]。从我国的司法实践来看,个人破产制度的缺失,不仅造成自然人无法通过个人破产程序进行清算和困境拯救,造成执行案件积压如山,引发了抢先执行、暴力催债等恶性事件,而且导致企业主宁愿“跑路”、跳楼,也不愿意申请企业破产,影响到企业破产制度的充分有效实施。[5]究其原因,一方面是社会各界对个人破产存在大量的片面甚或是错误的认识,认为破产就是逃废债,“谈破色变”;另一方面是国家过于依赖执行手段来解决债务问题。[6]殊不知,个人破产制度与执行程序都有着悠久的历史,无法相互替代,但可以相得益彰。而且个人破产是整个破产制度的基石,是企业破产的根基所在。[7]旗帜鲜明地赋予自然人破产能力,是自然法推崇的平等理念的直接体现[8];创建个人破产制度可以从根本上构建个人债权债务的责任意识。[9]

  

   令人欣慰的是,《深圳经济特区个人破产条例》(下文简称《深圳条例》)经深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议于2020年8月26日审议通过,自2021年3月1日起施行,深圳市破产事务管理署同步挂牌成立。深圳市中级人民法院在《深圳条例》实施首月就收到了260件个人破产申请。虽然这只是一个局部地区的试点,但我们可以透过深圳个人破产的试点改革来观察和理解个人破产制度,尽可能消除社会各界对个人破产制度的偏见和误解,因为“个人破产在很大程度上存在误区,澄清模糊认识即能在很大程度上消除分歧”[10]。

  

   鉴于上述立法背景,本文试图结合深圳个人破产立法情况,从构建全国性个人破产法律制度的角度,探讨个人破产制度的理念与功能定位问题,并重点研究个人破产的顶层设计与立法路径选择、破产事务管理机构与体系化构建破产管理体制等问题。

  

  

   一、个人破产的探索争鸣与立法路径

  

  

   (一)立场梳理:学术争论与立法态度

   我国应否建立个人破产制度之争论,发端于20世纪90年代中后期,曾伴随1986和2006年两次破产立法而达到顶峰,但最终以否定派观点的取胜而暂告一段落。[11]新中国第一部破产法是在改革开放初期出台的1986年《企业破产法(试行)》,仅适用于全民所有制企业。随着市场经济体制的逐步发展,为了解决集体企业、私营企业等非国有企业法人的债务清理问题,立法机关在1991年《民事诉讼法》第十九章规定了“企业法人破产还债程序”,扩充了破产制度的适用范围,但依然无法涵盖合伙企业、个人独资企业、个体工商户、自然人等主体。随着改革开放的深化,我国破产法是否有必要拓宽其适用范围,形成一部既适用于企业法人,又适用于自然人、非法人团体等所有市场经济主体的统一破产法,成为了学术界以及企业破产法起草过程中争论的重大问题,出现了破产制度适用范围的维持现状说、所有企业说、全部主体说三种观点。汤维建教授1995年就撰文呼吁:“在我国扩大破产法的适用范围,建立个人破产制度,制定统一的破产法典,条件已基本成熟。立法者应当把握住修改企业破产法这一历史性契机,审时度势,大胆开拓,将这项市场经济的法制建设工作提上议事日程,为巩固改革成果、促进改革步伐从而最终实现我国经济体制改革的目标模式作出贡献。”[12]他还提出了个人破产制度的具体构想。这一时期,有关个人破产立法的研究文献逐渐增多,支持个人破产立法的声音逐渐增强,对当时的破产立法工作产生了一定的影响。2004年提交全国人大常委会审议的《企业破产法(草案)》第2条曾规定,本法的适用范围包括企业法人、合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人、其他依法设立的营利性组织。[13]

  

   虽然当时的《企业破产法(草案)》只是将破产法的适用范围扩大到所有类型的企业,但因为涵盖了合伙人、个人独资企业的出资人,一度被认为这是我国立法过程中离个人破产制度最接近的一次尝试。遗憾的是,最终出台的《企业破产法》没有采纳草案的建议,而是选择将破产法限定于适用企业法人,合伙企业、个人独资企业都只能“参照适用”。因此,我国现行《企业破产法》自2007年6月1日起施行至今,始终将个人破产排除在适用范围之外。这种立法现状造成企业破产制度无法充分有效实施的后果,也促使理论界加大了对个人破产制度的研究力度。理论界不仅系统研究和总结了域外个人破产立法的经验,还结合我国的具体情况起草了个人破产法的民间建议稿。最高人民法院周强院长2018年10月24日向十三届全国人大常委会第六次会议报告关于基本解决执行难工作时提出了“推动建立个人破产制度,畅通执行退出进路”的建议。此后,浙江、江苏、山东、广东等地法院开始尝试探索个人债务集中清理,试图在现有立法之下摸索出一种与个人破产制度功能相当的司法实践模式。这些努力对国家关于市场主体退出制度改革的顶层设计产生了直接影响。2019年7月,国家发展改革委、最高人民法院等13部门联合发布了《加快完善市场主体退出制度改革方案》(发改财金〔2019〕1104号,下文简称《改革方案》),明确改革的总体目标是“逐步建立起与现代化经济体系相适应,覆盖企业等营利法人、非营利法人、非法人组织、农民专业合作社、个体工商户、自然人等各类市场主体的便利、高效、有序的退出制度”,对于个人破产立法规划的表述是:“研究建立个人破产制度,重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责,最终建立全面的个人破产制度”。《深圳条例》于2020年8月破茧而出,迈出了我国个人破产制度分步推进的关键步骤,也引发了笔者对立法路径选择的思考。

  

   (二)路径选择:整体立法或分步推进

   个人破产制度开始进入地方立法试点的阶段,无疑是一个里程碑性质的事件。然而,全国层面的个人破产制度构建依然面临着立法路径选择的问题。《改革方案》确立的思路是“分步推进建立自然人破产制度”,所谓分步推进,从主体范围的角度而言,主要是指先解决商人(trader)破产的问题,然后再解决非商人(non-trader)也即消费者破产的问题。是否有必要以及如何区分商人于非商人,成为未来立法路径选择要面对的重要问题。从地域范围的角度而言,在个人破产立法依然面临较大争议的情况下,基于谨慎立法的考虑,国家选择在深圳经济特区先行试点个人破产制度。问题在于,这种个人破产立法试点是否会造成地区间的不公平问题?《深圳条例》的效力如何拓展到深圳以外的非试点地区?深圳作为市场经济最发达的地区之一,其试点的经验能否以及在多大程度上可以复制到全国其他地区?

  

   1. 摈弃区分商人与非商人的个人破产立法思路

  

   在《改革方案》的起草过程中,对于个人破产立法规划有过两种观点:一是分步建立个人破产制度;二是加快建立个人破产制度。笔者认为,从立法时机来看,个人破产立法所需要的配套制度已日趋健全,虽然仍有不完善之处,但可以通过启动个人破产立法来倒逼相关制度的加速完善。因此,笔者坚持“加快建立个人破产制度”的观点,曾建议在《改革方案》中做如下表述:“密切关注和研究企业破产中的个人连带责任担保债务问题,以及个人消费过度负债的问题,加快完善统一财产登记制度和个人征信制度,规范催收债权行为,加快推进个人破产立法,实现个人债务的合理免责,为大众创业、万众创新提供制度保障。”然而,《改革方案》最终选择了“分步推进建立自然人破产制度”的表述,由此引发了个人破产立法是否有必要以及如何区分商人与非商人的问题。

  

从域外经验来看,在个人破产立法历史最为悠久、规则最为完备的英国,确实存在过区分商人与非商人的个人破产立法实践,且长达三百多年。英国《1542年破产法》虽然未明确区分商人与非商人,但实践中都是将其适用范围限制在商人身上。《1570年破产法》则将此区分法定化,明确表述该法只适用于商人或者其他特定的主体,“其他特定的主体”主要是指以批发、零售等方式,通过讨价还价、交易、再加工等行为从事商品贸易活动的人,或者是通过买卖来维持生计的人。自此,商人与非商人成为破产法史上严格区分的概念。在1861年之前,只有靠买卖为生的商人才可以申请破产,才能称为破产人(bankrupt),其他陷入债务困境的人却只能称为无力偿债者(insolvent debtor),两者有着严格的区分。《1861年破产法》终于废除了商人与非商人的区别,所有无力偿债者都可以依法适用破产制度。英国之所以废除商人与非商人的区别,有两个重要的原因:第一,商人与非商人的区分造成陷入债务危机的自然人之间极大的不公平。《1570年破产法》实施之后,破产制度仅仅适用于无力偿债的商人,其他陷入债务危机的个人则仍然被置于私人债务监禁制度之下。“破产是犯罪,破产人是罪犯”的观念在英国法早期历史上根深蒂固,商人与非商人的区分更是加剧了这种观念在实践中的固化。法律制度在破产的商人和无力偿债的非商人之间的显著区别,使得破产人被视为不幸的商人,而无力偿债的非商人则任由郡法院监禁处置,且被斥责为不负责任的债务人,这种区别甚至被看作是某种形式的阶级偏见的佐证。[14]实践表明,《1861年破产法》废除商人与非商人的区别之后,对债务人进行监禁的问题也相应地纳入了立法者的视野,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国人民大学学报》2021年第5期
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