雷明 于莎莎 何琳：治理视域下全面乡村振兴的制度建设
【作者简介】雷明 北京大学乡村振兴研究院（北京大学贫困地区发展研究院）院长，北京大学光华管理学院二级教授、博士生导师，新疆财经大学“天池学者”特聘教授，英国爱丁堡大学H.教授（ Honorary Professor of The University of Edinburgh )，国务院原扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员；
于莎莎 北京大学光华管理学院博士生；
何琳 北京大学乡村振兴研究院研究助理
【基金项目】国家社会科学基金重大项目“习近平总书记关于贫困治理的思想和实践研究——习近平贫困治理思想的战略构想和实施方略”（19ZDA002）
【文章来源】《行政管理改革》2022年第6期
文章结构
一、全面乡村振兴的制度现状
二、全面乡村振兴制度的特点
三、当前全面乡村振兴制度存在的问题与对策建议
摘 要
制度建设是推进乡村振兴的一项重要基础性工作，构建起一套完善的农业农村发展制度能够稳定农民预期，巩固农村根本，功在当下、利在长远。当前，我国已经建立起一套较为完整的乡村振兴制度，本文以“产业兴”“农民富”和“村庄美”三个目标为线索，在国家治理的视域下梳理并阐述我国乡村振兴的制度安排，以此为基础分析现有乡村振兴制度的合理性与有效性特点，进一步探讨当前乡村振兴制度建设存在的问题与改进对策。
实施乡村振兴战略中的一项重要的基础性工作是加强制度建设。构建一套完善的农业农村发展制度能够稳定农民预期，巩固农村根本。当前，我国农村基本经营制度不断巩固完善，农村集体产权制度改革不断深化，城乡融合发展体制机制和政策体系不断健全，以“产业兴”“农民富”和“村庄美”三大目标为牵引，乡村振兴制度总体上较为完整，体现了乡村振兴制度合理性与有效性的内涵特点，同时要看到当前全面乡村振兴制度建设存在的问题，进一步改进完善相应的对策措施。
一、全面乡村振兴的制度现状
（一）产业兴
产业兴旺是解决农村长远发展和许多现实问题的重要前提。农村产业兴旺蓬勃，能够充分发展农村生产力，为农业农村现代化提供有力支撑，也是乡村振兴的重要体现。为实现乡村振兴目标，在完善农业基本经营制度的同时，创新农业经营体制机制，重构有利于提高竞争力和可持续发展水平的新型农业支持保护制度，并通过激活市场、主体和要素等推动农村一二三产业融合发展，进一步促进乡村经济多元化，即同步推进农村土地制度改革和农村金融制度改革，为农村产业发展提供土地、资本等必不可少的资源要素，如图1所示。在乡村振兴中，农业支持保护制度、农村基本经营制度、农村金融制度为乡村产业链发展提供了全方位支持，为实现“产业兴”提供了坚实制度保障。
图1 “产业兴”的制度框架
1. 农村基本经营制度
农村基本经营制度是我国社会主义经济制度的基础，在农村经济中处于基础性地位，与农民基本权益、乡村稳定和发展直接相关，是实现乡村振兴战略目标的重要制度安排。农村基本经营制度分为农村土地制度和产权制度、农业经营主体以及农业经营方式三部分核心内容，其中农村土地产权制度是关键前提，农业经营主体和农业经营方式分别是该制度的运行主体与具体执行方式。在乡村振兴新的时代要求下，我国农村基本经营制度发生了一系列变化。第一，在农村土地制度上深化所有权、承包权、经营权三权分置的改革，坚持农民集体对农村土地的所有权不动摇，确保农民家庭的土地承包权，分离土地经营权，推动其市场化流转。例如，2019年11月，中共中央、国务院提出第二轮承包到期后再延长三十年，此举措能够更好稳定农村土地承包关系，稳定农民预期，鼓励农民增加投入，改善生产条件，保障农业的可持续发展。第二，在农业经营制度上，坚持家庭经营基础性地位，同时赋予双层经营体制新内涵，通过构建起立体式复合型现代农业经营体系、落实扶持小农户和现代农业发展有机衔接的政策、发展多种形式并存的适度规模经营等方式实现农村经济高质量发展。第三，农村产业经营也出现了一些新业态，重点发展本地特色产业、新兴产业，并通过一二三产业融合发展来提升产业质量、延长产品产业链、增加产品附加值，从而切实保障乡村振兴“产业兴”。
2. 农业支持保护制度
农业支持保护制度具有维护农业稳定发展的重要作用，也是实现乡村振兴的重要制度安排。农业支持保护制度主要涉及三类。第一类是以“发展生产”和“绿色生态”为导向的农业补贴制度。自2002年起我国先后推出“四项补贴”政策以保障粮食安全、稳定农业生产，具体包括良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴和农机置购补贴。补贴规模和范围不断扩大对于调动农民种粮积极性、提升粮食产量发挥了重要作用。第二类是以“规避风险”为导向的政策性农业保险制度。我国每年遭受农业自然灾害情况比较严重，政策性农业保险制度正是政府为防范农业风险而制定的，以保费补贴等扶持方式进行，通过保险公司市场化运作对因自然灾害或意外事故而遭受经济损失的种植业、养殖业进行赔偿。近年来，该类政策主要向着扩大农业保险覆盖面、提高受灾补偿标准的方向完善。例如，2019年中央一号文件要求，“推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点，扩大农业大灾保险试点和‘保险+期货’试点，探索对地方优势特色农产品保险实施以奖代补试点”。第三类是以“价补分离”为导向的农产品价格保护制度，主要采取最低价收购等措施稳定农民基本收益，从而保障农业发展。
3. 农村金融制度
农村金融制度居于农村市场经济制度的核心地位，以金融资金为纽带将农村其他生产要素联系起来，从而促进农村经济的持续发展，联结资源要素、融通配置农村资金、积累剩余资本等是其主要功能。自实施乡村振兴战略以来，我国高度重视农村金融及其制度改革，不断健全适合农业农村特点的农村金融体系，逐步提高服务三农和乡村振兴的水平，并强调要运用多种政策工具、开发专属金融产品支持新型农业经营主体和农村新产业新业态等。
（二）农民富
农民富裕是乡村振兴的根本目的与最终落脚点，其实现途径包括以发展当地产业为依托“家家入股、人人劳动、户户分红”的产业收益，通过经常性的生产经营活动而取得的经营性收入，以拥有的动产和不动产出租、出让或自然增值的财产性收入以及农民受雇于单位与个人所获得的工资性收入等。因此，实现农民富裕目标需要农村集体产权制度、新型职业农民制度、农村社会保障制度以及户籍制度的支持，如图2所示。具体地，完善农村集体产权制度有利于增加农民的经营性收入与财产性收入，建立新型职业农民制度有利于提高农民的职业素养以提高工资性收入，而农村社会保障制度与户籍制度均能够从分配的角度上缩小城乡收入差距，以减少支出的方式推动“农民富”目标的实现。
图2 “农民富”的制度框架
1.农村集体产权制度
农村集体产权主要包含集体产权制度形式和集体产权组织形式这两方面内容，二者相互依存。长期以来，我国农村集体产权制度存在着权责不清、归属不定、缺乏对集体产权严格保护的问题，进而导致产权流转不畅、资源闲置，不能有效转化成为生产力和经济效益。在乡村振兴背景下，党和国家提出进一步深化农村集体产权制度改革，并将改革的重心放在了土地承包经营权以及宅基地改革工作上，通过放活土地经营权和探索宅基地“三权分置”盘活农村地区资源，不断推进农村集体经济持续稳健发展。
2.新型职业农民制度
新型职业农民制度是以农业人才培育为主要目标与内容的人才制度。乡村振兴离不开农业，而农业离不开农民，一批有知识、有能力的农业从业者将是乡村振兴的强大内部推动力。《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出“要让农民成为有吸引力的职业”，要“培养新一代爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民”。职业农民成为乡村振兴的主力军与重点依托对象，新型职业农民制度也由顶层战略部署转化为具体的制度设计。自2018年乡村振兴战略实施以来，国家不断加大新型农民职业技能培训力度，提高农民自主就业创业能力，统筹推进农村劳动力转移就业和就地创业就业，增加农民的工资性收入。2019年，农业农村部继续落实农村创业创新激励扶持政策，大力培养创新创业人才，组织开展“百县千乡万名带头人”培育行动，为乡村产业振兴培育人才。各省市自治区纷纷响应政策号召，与各大高校科研机构合作，深入推进农村青年创业致富的“领头雁”培养计划。同时，各地方政府也增强对新型职业农民政策扶持力度，加快研制与新型职业农民制度配套的制度体系，以全方面实现农民富裕、农业发展与乡村振兴。
3.农村社会保障制度
社会保障制度具有公共福利性质，是一国政府通过国民收入再分配的方式给与低收入者、无收入者等无法维持基本生活的社会成员提供资金或物资援助的制度，目的在于维持社会公平和稳定。农村社会保障制度既强调农村地区的广覆盖，也关注农村社会弱势群体，能够平衡地区利益，为实现乡村振兴创造稳定局面。目前我国的农村社会保障制度主要分为三类。第一类是新型农村社会养老保险制度，即“新农保”。2018年农村养老服务能力被纳入农村社会保障体系建设中，农村居民养老保障制度也从国家层面的“新农保�(点击此处阅读下一页)
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