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李小云:中国消除贫困政策过程的社会学分析

更新时间:2022-07-03 14:05:52
作者: 李小云  

   改革开放以来很长一段时间,科学决策推动了国家治理的持续科层化。不过,持续科层化也会造成潜在的偏离政治的倾向。例如,脱贫攻坚急需解决深度贫困地区的交通问题,及贫困群体期盼的住房问题、饮水安全问题、学生就学问题、医疗问题、就业问题等。按照行政科层逻辑,只能通过逐步的论证在一个行政科层技术的轨道上逐渐解决。不同的科层治理是按照各自的技术理性设定议程,如水利、林业、农业等都有不同的技术理性,这在宏观上治理成了碎片化局面;为了国家治理的统一与政治议程的贯彻,中央政府就不得不建立各种领导小组。以扶贫为例,中央政府已经按照五年计划在不同的地区规划安排了各种发展项目,当中央决定在深度贫困地区实施脱贫攻坚以后,需要把资源向这些地区集中。但是很多的项目都已经做了安排,行政科层本身无法改变原有的计划,因为这涉及行政法和审计。

  

   作为政治议程的脱贫攻坚,是中央领导层做出的政治决策,也是需要行政科层科学落实的任务。不过,行政科层如果按照自身的逻辑则可能出现“不作为”,这就是政治遭遇行政,也是“巡视”制度形成的部分原因。“巡视”制度在政治上加强中央统一集中领导,超越了行政科层的各种或隐或显的制约。这是中国政策过程的重要特点之一,亦即中国的体制优势,也是国家治理的特色。

  

   中国的政治和行政的高度一致性,往往掩盖了中国国家治理的高度政治化和科层体系去政治化之间的张力。实际上这个张力是存在的,要客观看待它的存在。2012年以后,习近平总书记亲自召开了十几次专题会议,中央要求各省委书记、各市委书记、各县委书记、各乡镇党委书记、各村支部书记等五级书记共同抓扶贫工作。这是中国特色举国体制的一种具体体现,也是扶贫攻坚政治议程能够顺利实现的制度保障。从宪法看,中国共产党是中国的最高政治领导力量,故五级书记抓扶贫攻坚工作的领导机制是合宪的。而且,它不仅强化党的领导,强化党对社会的治理效能,还能够扩大党长期执政的群众基础。

  

   这种高效领导机制,在实践中能够合法、合情、合理地最大限度地调动全国各行各业的物质资源、智力资源等,投向最贫困的地区。当扶贫成为政治议程后,全国的中心任务就是扶贫,全社会都得支持扶贫工作,连企业都被动员参与进来,形成了通过强化党的领导来统筹政府的各项工作,进而统领社会。

  

   总之,从政策演变看,精准扶贫升级为脱贫攻坚,是一个明显的政治超越行政技术和社会的过程。从扶贫攻坚的政策过程看,强化中央的统一集中领导,其实不仅仅是一个象征,而是一种真正的政治实践。在这种情况下,政治议程迅速地超越行政科层的技术治理,实现对科层的整合。

  

   (二)行政科层对政治的回应

  

   虽然政治整合了行政,但是行政科层具有一定的独立性与能动性,也会回应政治,不是被动的,这是科层理性的韧性体现。2011年中国政府公布了新的农村贫困线,即以2010年不变价格为基准农民人均可支配收入2300元,农民每人每天2100大卡的热量,60克蛋白质,非粮食支出占比为40%。而农村的现实情况是:怎么知道谁是不是达到了2300大卡?农民一般只问吃了没有,吃没吃饱,况且没有记账习惯,今天挣了钱今天花。故农村没有具体标准、量化测量传统,也就没有精准的数据。

  

   而国家统计局提出这个标准后,扶贫行政系统在现实工作中还是感觉没办法操作,为了落实这个政治议程,于是形成了“两不愁三保障”的工作标准。精准扶贫政策之前,是采取区域瞄准办法,即在这个贫困区域里,贫困户可以广泛受益于区域性的发展政策。不过,这个扶贫瞄准机制主要不是针对个体。中央提出“两个一百年”的奋斗目标,2020年全面建成小康社会;习近平总书记宣誓,全面实现小康,少数民族一个都不能少,一个都不能掉队。因此,一个人都不能落下的政治目标,就需要扶贫部门精准知道哪个人是贫困户。

  

   要知道哪个人是贫困户,属于政府帮扶对象,得有标准。中央政府的标准,到了基层实际工作中就得考虑可操作性。故扶贫部门就会变通性地回应,如把2300元变成了“两不愁三保障”——不愁吃、不愁穿,住房保障、医疗保障、教育保障。这不是国家标准,而是扶贫部门的标准。不管多少收入,只要吃不饱、穿不好、房子破破烂烂、看不了病、小孩上不了学,就算贫困了。这样2300元的贫困标准变成了行政科层可以操作的标准。在此基础上,行政科层根据中央的政治议程要求“一个人都不能落下”,开发出贫困户的建档立卡制度。政治和行政科层的一致性与科层的技术独立性在这个过程中呈现出来。

  

   因为进入建档立卡就意味着获得支持,所以随之出现了行政科层人格化的现象,很多不符合标准的人也挤入了贫困户行列。因此,中央决定建档立卡回头看,即政治再给行政一个压力,目标是一个人都不能少、一个人都不能错,政治又重新介入行政体系了。科层的软理性和政治的硬刚性,又一次相撞。结果是政治不断改造国家机器,通过政治的权威,迫使行政科层体系在积极应对中调整结构功能,使其更符合党的政治议程的需要。这也是脱贫攻坚过程对中国行政科层治理的政治性重塑。

  

   (三)政治超越乡村治理

  

   国家的各项惠民政策要到达民众手里,必须要经过乡村治理这个环节,脱贫攻坚亦如此。因为国家不可能直接下达任务给村民,政策与村民中间始终隔着村干部,这是乡村治理结构的复杂之处。换言之,在扶贫项目的落实过程中,政治、行政体系与乡村治理结构遭遇背后的理论含义是:价值关系理性、科层理性和工具关系理性三重遭遇。

  

   以村支部书记、村委会主任等为代表的村干部,包含农民、干部等身份,处于国家(乡政府)、农村(全体村民)、自己这三个利益代表的交汇点。村干部既代表政府,又代表村民,还代表自己,所以他们会和政府说一套话,和村民说一套话,自己还很超然地在中间。例如,村干部从乡镇政府开会回来,会按照有利于自己的利益来选择传达的内容,亦即传达给村民的会议信息是经过过滤的。有大小好处经手得自己人先得,近水楼台先得月,这叫作“精英捕获”。尽管各地基层都会出现“精英捕获”现象,但行政方面的很多工作还得依靠他们。不依靠他们,面对不了千家万户,所以,在这种情况下,不少地方的基层行政系统会默许村干部谋取一定的利益,以取得他们的配合。如此“让利”,实际上已经让国家扶贫政策的本质意义与公平价值有所流失,让政治议程在一定程度上偏离政策设计者的初衷。“吃亏”的村民一旦发现其中“奥妙”,必然产生不满。针对这一问题,政治展开“回头看”,要求任何村干部都不能够进入贫困户范围,不能有任何村干部的亲戚,家里不能有汽车、新房子,最后回到基层重新执行。可以看出,政治与行政整合乡村治理,也会做出适度妥协。一定的妥协才能实现整合,才能够更顺利地完成政治议程的任务。

  

   (四)政治、行政遭遇乡村社会

  

   扶贫的政策最终到达乡村社会则是另一个遭遇景观。贫困户不是统计上福利缺失的个体,而是生活在远离现代物质福利供给的乡村社会的成员。乡村社会成员都是通过亲缘和地缘关系,联结成一个乡村社区共同体。他们之间的差异并非政治、行政科层设想的那样泾渭分明。谁是贫困户,谁不是,到了乡村很难确定。由此造成了落实扶贫政策的挑战很多。

  

   首先,传统的乡村社会关系就是生产现代意义上贫困的社会关系。比如,一家发财了,大家都得沾一点便宜,有饭大家都吃,村庄里的老人,到谁家都可以吃饭。谁家有钱不借给有需要的乡里乡亲,这个人在村里就会很难生活,善于折腾的人往往会被嘲笑。乡村社会遵循低水平物质生产、自给自足的小农经济的生存法则,从现代意义讲,这种社会关系本质上是贫困的社会关系。而发展式扶贫则是要改造这种社会关系,但在实践上难度很大。这也是很多产业扶贫项目效果不彰的主要原因。

  

   其次,开发式扶贫打乱了乡村社会关系的原本形态,把乡村社会割裂了。本来是共同体的乡村社会,却被硬生生地分为贫困户和非贫困户。乡村人自己的分类和外界给它的分类不一样,乡村社会没有谁富、谁穷,只有谁好打交道、谁不好打交道的分类。中国乡村社会是靠信奉如命运、福报等这样的因果循环关系来维系的。它允许富裕的存在,你暂时富了,是你的命,我现在穷了,是我的命了。但是富户担心轮回报应,有散财积德的观念、做善事的传统,就会自觉把钱拿出来分给大家一起用,贫户也会有好报而时来运转。中国人信奉因果报应,在乡村社会尤甚,大家都害怕遭到坏的报应,故都会相互帮助,愿意协助暂时弱势或不幸的邻里老乡渡过难关,毕竟他们在替大家承担劫难。因为乡村传统的福利观念是基于集体主义,而扶贫完全是基于现代性理念下的个体主义,所以个体主义的扶贫思路与集体主义的乡土观念发生了遭遇。特别是相对贫困的农户,眼见绝对贫困户突然因扶贫政策而得利那么多,心态失衡很厉害,上访不断。现代扶贫逻辑解决了绝对贫困,相对贫困还处于传统环境里,两者原本相安无事,如今彼此形同路人。这就是传统与现代在扶贫界面冲突的表象。

  

   最后,产业扶贫中的市场制度也会冲击乡村社会。产业扶贫是将现代市场制度嵌入乡村社会,重构后者并在一定程度上推动后者的快速现代化。现代市场的基础是产权、交易、合同、银行贷款、保险等制度,与传统乡村社会的温情脉脉的社会关系格格不入。所以大多数情况下的产业扶贫只能通过公司加农户的方式实施,结果往往会造成乡村集体利益的流失。

  

   中国共产党从创立之初,就以彻底改变中国的落后面貌和消除贫困为己任,让中国人民能够摆脱“三座大山”的剥削与压迫。2012年以来,中国共产党把最终消除农村绝对贫困作为新时代的政治使命,把脱贫攻坚列入最高政治议程,回应大众期待与时代要求。

  

   中国共产党以创党宗旨为政治奋斗目标,在政治议程的顶层设计中毫不动摇地坚持“以人民为中心”,并在脱贫攻坚进程中不断纠正行政科层治理机构、乡村治理结构、乡村社会等的各种认知偏差与变通作为,确保政治议程能够不断“超越”上述界面中的阻碍与制约,确保政治议程得到完全落实并符合设计初衷,最终取得良好社会效果。

  

   在扶贫攻坚的政策过程中,行政体系对政治议程的回应,所残留下来的技术韧性,恰恰是科层非人格化和去政治化的本质特点,政治行政科层遭遇乡村治理呈现的双面性特点,政治、行政科层与乡村社会的硬遭遇,则更是现代的扶贫方式与乡村传统的社会关系体系不适应的典型呈现,折射出了脱贫工作的艰难。地方科层、乡村组织、村干部等都有各自的利益诉求,在不同层面都会造成政策执行的异化。但是,政治议程与不同能动者遭遇的结果则是政治议程与不同界面的整合和重塑,特别突显的是政治的超越性,不断加强政治力量的作用。

  

   脱贫攻坚工作全面呈现了中国发展过程中国家治理复杂的政治经济社会的图景,这也是中国现代化过程难点的一个缩影。中国的政策过程既有科层理性的身影,也有吸纳民众诉求的机制,更重要的是中国共产党政治主导性的集中体现。中国过去强调的“一靠政策,二靠科学”概括了政策过程中政治、行政与社会的关系。

  

   本文系根据2021年4月30日北京大学中国政府研究中心“赵宝煦学术基金”讲座录音整理并经作者修校而成。讲座的一部分内容以“消除贫困:中国扶贫新实践的社会学研究”为题,已发表在《社会学研究》2020年第6期。

  

   ①李小云、徐进:《消除贫困:中国扶贫新实践的社会学研究》,《社会学研究》2020年第6期。

  

   ②李小云、杨程雪:《脱贫攻坚:后革命时代的另类革命实践》,《文化纵横》2020年第3期。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中央社会主义学院学报
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