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周黎安:地区增长联盟与中国特色的政商关系

更新时间:2022-07-03 13:57:08
作者: 周黎安  

  

   在分析中国的政商关系之前,我们先对市场经济国家政商关系的几种主要形态进行描述,以便于后续的比较分析。关于政府与企业的关系,新古典经济学认为,政府除了提供公共产品(如基础设施、司法、国防安全)和必要的经济社会监管(如反垄断,制定食品药品标准、最低工资标准等),除此之外都是由市场调节经济活动,政府与市场的关系是保持距离型关系(arm’s length relationship)。在政府提供公共产品、实施市场和社会监管的过程中,政府与企业的关系是基于法律、契约和规则的关系,具有非人格化、非歧视性和透明性;政府方面体现的是纯机构(组织)行为,在个体官员层面是匿名式的,不存在个人化的特征。西方主流经济学关于政企关系的认知与设定反映了以英美国家为主的实践,而健全的产权制度、法治、公民社会进一步支持了保持距离型的政企关系。

  

   上述政府与企业的保持距离型关系其实是英美模式的主要特征,在发达国家当中如德国以及北欧国家(如瑞典)的政企关系则呈现出显著的差别(Aoki,2001;Hall and Soskice,2001)。与英美“市场协调型经济”相比,德国等是“战略协调型经济”:前者以市场和契约为媒介连接起政府、企业和工人三方关系,后者则以非市场关系(如协商、谈判、长期合作关系)相互连接,政企以合作协商的近距离关系为主,区别于英美保持距离型关系。德国及北欧国家存在分别代表资方和劳方的全国性组织,政府居间协调劳资双方的工资和收入政策的协商谈判,谈判结果对于个体企业具有约束力(相比之下,美国一直缺乏强有力的企业协会和工会组织)。但是,国家层面的多方协商合作一般不涉及具体的产业政策,更多是关于全国层面的工资、福利等再分配性的收入政策。

  

   在日本、韩国的经济发展过程中,政府与企业关系区别于西方国家的自由市场和苏联的计划经济模式,学者提炼出“发展型国家”的概念(Johnson,1982;Amsden,1989;Wade,1990)。“发展型国家”一般具备如下特征:第一,在中央层面,主导性政府部门和职业化的官僚队伍相对自主地制定中长期经济发展目标;第二,政府推行的产业政策聚焦于打造战略性产业的国际竞争力,并为此出台相应的政策支持体系;第三,围绕经济发展目标和产业政策,在国家层面的政企之间存在密切的合作网络。例如,在日本的经济赶超时期,以通产省为主的官僚部门与大企业(财阀)、行业协会结成紧密的合作网络,聚焦战略性产业,打造日本企业的国际竞争力。

  

   发展型国家和战略协调型的政企关系均是近距离和长期合作关系,但两者有两个主要区别:第一,战略协调型国家的政企关系是以规则为基础,且公开透明;而发展型国家(如日本、韩国),政企之间除了制度化合作之外还存在非正式关系网络以及不透明的私人往来,包括寻租、腐败,这经常被指责为“裙带资本主义”。第二,前者基本不涉及产业政策和行政指导,后者则以提升国际竞争力为目标,从资金补贴到研发支持,长期扶持战略产业,政企通力合作。

  

   在“发展型国家”当中,政府对企业的扶持具有典型的绩效导向的特征。政府以出口导向为目标,采取“诱导性租金”激励被扶持企业提高经营业绩和出口绩效(Aoki,et al.,1997)。例如在经济赶超阶段,韩国给出口绩效好的企业提高优惠贷款、稀缺外汇和原材料,而非无条件扶持和保护本国企业(包括低效企业)。

  

   三、政绩—业绩纽带与中国政商关系的特征

  

   从上述描述可以看出,英美、德国、日韩的政企关系就其主要特征而言,均集中体现在国家层面,不论政府监管还是产业政策、政企协商,所涉及的政府机构均是中央(联邦)政府,劳资谈判机构(德国)、行业协会(日本、韩国)也都是全国性代表组织。在这些关系中,地方政府扮演了极为有限的角色。

  

   与此相对照,中国政商关系在国家层面也同样有所体现,例如国资委与央企,国家部委与全国性行业协会,中央监管机构与被监管企业(如证监会与上市公司)。但是,如果我们聚焦政府与非国有企业的关系,中国的政商关系则主要体现为地方性(属地)关系,而非全国性关系。中国行政管理体制的两个基本特征决定了中国政商关系的地方性和属地性。首先,中国长期以来实行“条块结合,以块为主”的行政管理架构和“属地管理”原则,除少数中央垂直管理机构(如银保监、海关)外,经济和社会监管(环境、工商、质检、安全、社保等)的执行主要在地方政府,主要由地方政府的相应机构对企业进行监管,地方政府在执行监管政策的过程中也保有相当的自由裁量权。其次,在行政发包制之下,地方政府被赋予地方经济社会的发展和管理职责,承担一系列纳入上级政绩考核的属地任务目标(周黎安,2008,2014)。辖区企业无疑成为地方政府完成施政目标的重要抓手,尤其围绕区域经济发展规划目标及产业政策,两者形成了利益相连、密切互动的关系。在任何意义上,相比中央政府,非国有企业与辖区地方政府形成了最频繁、最密切、最重要的关系。

  

   为了进一步刻画中国政商关系在地方层面的特征,我们试图借助“官场+市场”理论(周黎安,2018)展开分析。根据这个理论,以经济发展绩效为基础的政治锦标赛塑造了“官场+市场”的独特发展模式。辖区企业在市场竞争的结果决定了本地区的GDP、财税收入等政绩指标,进而影响官员在官场竞争的命运;官场竞争驱使地方官员竞相改善辖区招商环境和基础设施,进而影响辖区企业在市场上竞争的命运。“官场+市场”当中的“+”代表双向嵌入的关系:官场竞争嵌入在“市场竞争”之中,市场竞争引导和制约官场竞争,避免了官场竞争蜕变为政治作秀或权力游戏;市场竞争也嵌入在官场竞争的逻辑之下,企业竞争背后是地方政府和地方官员的助力和赋能。在辖区内,地方政治精英与经济精英形成利益互赖和密切合作关系;辖区间又相互竞争。值得注意的是,辖区间的双重竞争促成辖区内部政企合作,而辖区内的政企合作又加剧了辖区间双重竞争的激烈程度。

  

   在中国现有的制度背景下,地方官员控制了企业发展所需的一系列关键性要素,如财政资金、项目审批、土地批租、融资支持、监管执法、税收;更重要的是,企业在具体经营和成长过程中经常面临一些瓶颈问题(如融资、土地、交通、供应链),超出企业自身的能力范围,需要地方政府出面协调解决。另一方面,政府官员手中的自由裁量权使一个企业在经营过程中既可以获得协助,也可能面对“掠夺之手”,官员协助企业发展的激励变得极为关键。这是企业提高经营业绩依赖地方政府的方面。从地方官员的角度看,发展区域经济,改进民生,辖区内的企业是最重要的依靠力量和工作抓手,地方企业贡献了地方官员关心的关键性政绩,如常规性的产值、税收、就业,也包括其他重要的施政目标,如精准扶贫、环境保护、慈善捐款等。

  

   在“官场+市场”双重竞争机制作用下,地方官员与企业(家)形成利益共同体,为增强本地企业市场竞争力,双方优势互补,密切合作。在此基础上,政企双方形成了谁也离不开谁的双向依赖关系,官员政绩与企业业绩结成合理合法、公开透明的互惠纽带:如果企业能够帮助地方官员做强政绩,地方官员也愿意助力企业做强业绩。“政绩—业绩纽带”以利益互赖、优势互补为驱动力,以激励相容、自愿合作为特征,既区别于以等级权力或者产权为纽带的政府与国企(包括乡镇企业与乡镇政府)之间的关系,也区别于日本和德国模式中以行业协会作为媒介的协商谈判的关系。从这个描述中可以看到,地方官员与地方企业之间围绕辖区内经济社会发展而形成全面、直接、深入的战略合作关系,行业协会在其中发挥作用,但不是主要媒介。

  

   区域层面的政绩—业绩纽带是中国特色的政商关系的基石,我们可以从中提炼和概括中国政商关系的几个鲜明的特征。

  

   首先,中国的政商关系体现为属地外的排他性和歧视性,属地内的包容性和广泛性。官员关心的经济发展的政绩指标(如GDP、财税收入、招商引资、精准扶贫等)具有鲜明的属地性,因为GDP的核算以属地为原则,导致与GDP相关联的所有政绩考核具有了清晰的地理和利益边界。只有在属地内注册的企业才会与属地政府产生真正的利益联结,在地方官员的眼里,属地企业和非属地企业之间显然“内外有别”,形成对外地企业的歧视性和排他性。如果属地之外的企业与属地企业产生利益冲突,地方政府正常会偏向属地企业,经常被社会各界诟病的司法、监管、市场准入等领域的地方保护主义就是由此产生的(周黎安,2004,2008)。这就可以解释为什么地方政府经常要求外地企业在当地设立分支机构,地方政府在招商引资的时候反复强调“总部经济”,即鼓励企业在本地设立企业总部或区域总部。⑧

  

   与属地内外的区别对待相比较,政商关系在属地内部则呈现显著的包容性和广泛性。在以经济发展绩效为重要考核指标的情况下,官员关心的是辖区内所有企业加总的业绩,这意味着GDP、财税、就业等政绩指标具有经济增长意义上的广泛性和包容性。大家经常说中国地方政府存在大企业倾向或者偏好,即喜欢大企业,而对中小企业缺乏兴趣。这种现象无疑是存在的,但是,我们的解释并不相同。我们认为,大企业与中小企业创造的业绩(如GDP和财税收入)在地方政府眼里都是综合业绩的组成部分,而不管是谁创造的。地方政府并不天然偏好大企业或歧视中小企业,大企业只是政府产业政策的重要抓手,给定同样的产值创造,政策扶持大企业的成本一般要低于扶持众多中小企业的成本。地方政府通过补贴等优惠政策扶持大企业或战略行业,以此带动上下游企业来当地形成产业聚集,扶持大企业带动了众多的中小企业发展,从而做大综合产值。在这个意义上,中国地方官员对大企业的政策优惠与美国各州和城市政府吸引大企业落户本地的政策优惠没有本质区别。⑨所以,地方政府在讨论一个行业的产值时并不只是关心本行业带来的狭义产值,而是由该行业发展带动上下游关联企业成长所带来的“综合产值”。如此就解释了为什么地方官员热衷产业链招商,即通过将产业链条上的重要企业吸引过来,引发众多上下游相关企业在本地聚集,进而带动整个地区的发展。⑩中国不少地区精心打造的区域名牌,如武夷山大红袍、潜江小龙虾、洛川苹果、沙县小吃,惠及整个产品背后的全产业链,从初级产品生产到制造、销售、品牌运营,连接无数中小企业(包括个体农民)。这些例子说明,地方政府在算经济账的时候,“不算小账算大账”,不在乎“一城一池”的得失,充分体现了属地内政绩—业绩纽带的包容性和普惠性。

  

在这个意义上,我们的解释区别于白重恩(Bai,et al.,2020)对地方政府的大企业偏向的解析。白重恩假定地方官员为大企业“特事特办”是因为大企业从利润中支付给官员的货币租金高,中小企业因为支付不了足够的货币租金而被排斥在“特事特办”的体系之外。我们认为,政府给予大企业政策优惠,一个重要原因是为了发挥大企业的产业链效应、做大相关产业的综合产值,最终也惠及上下游的中小企业。这就如同电商平台“补贴”消费者以增加平台流量,只是“交叉补贴”的价格策略,并不代表电商平台对消费者的特殊青睐。另外,白重恩等(Bai,et al.,2020)对官员行为动机的假定也解释不了为什么地方官员经常要求属地化的企业在本地设立分支机构或强调“总部经济”的招商模式,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:社会杂志, 2021, 41(6)
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