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周黎安:地区增长联盟与中国特色的政商关系

更新时间:2022-07-03 13:57:08
作者: 周黎安  
那么,我们应该如何认识中国政商关系当中的制度化与人格化的互动关系呢?

  

   本文基于“官场+市场”理论(周黎安,2018),聚焦于政府与非国有企业(如民营、外资企业)之间的关系,试图提出一个理解中国政商关系的分析框架,进而刻画政府与企业、官员与企业家之间呈现出的“一体多面”的关系特征。本文从一个基本判断出发,即中国政商关系主要体现为地方性、属地化关系(即地方政府与辖区企业之间的关系),在此基础上提出一个中心论点:在“官场+市场”双重竞争机制的驱动下,在地区层面政商之间形成了“政绩—业绩”交换互惠的纽带。在常态化的政绩考核之下,地方官员围绕着关键性政绩而展开晋升竞争(官场竞争),而辖区企业在市场上与别的辖区企业围绕着经营业绩而相互竞争(市场竞争)。当辖区经济发展的绩效表现(如GDP、财税收入、招商引资)成为地方官员的重要政绩指标时,地方官员的政绩就与辖区企业市场竞争的绩效表现紧密联系在一起,地方官员在官场竞争的命运与辖区企业在市场竞争的命运也就相互捆绑在一起。官员关心的政绩需要辖区企业创造,而企业关心的经营业绩也依赖地方政府的赋能和助力,政府政绩与企业业绩由此结成了相互依赖、互惠交换的利益纽带。

  

   “政绩—业绩纽带”定义了政商互动的利益诉求(激励基础)、关系特征及其所关联的支撑性和约束性条件。它具有如下几个鲜明的特征:第一,辖区内利益计算的包容性、广泛性和对辖区外企业的排他性与歧视性。地方官员关心辖区所有企业创造的总和业绩,而不论它是国有还是非国有、大企业还是中小企业创造的,地方政府强调的产业链招商和“总部经济”就是这种利益计算的包容性和广泛性的表现。但另一方面,这些政绩的属地特性⑤也造成地方官员对属地内外企业的区别对待,中国长期以来在市场准入、司法、监管等领域存在的形形色色的地方保护主义就是地方政府偏重属地内企业、歧视属地外企业的具体表现。第二,政绩—业绩纽带因绩效导向而具有开放性和动态性。地方政府永远欢迎附加值高、成长性好的企业,即使当企业突然面临经营困难,政府出面救助,也是“救急不救穷”,区别于政府与国有企业之间的“救急且救穷”。第三,政绩—业绩纽带虽然显示了制度化⑥和常态化的内涵(如政绩考核制度下政商关系的绩效导向、开放和动态关系),但通常需要一些人格化因素加以支撑。一是地方官员的人格化的政治激励,晋升激励(进而对政绩关心的程度)一般与官员的年龄和任期有关;二是政商之间基于人格化的信任关系。值得注意的是,政商关系的制度化并非一定代表良性发展的方向(如地方政府对属地外企业的“天然”歧视性),而人格化因素也不一定代表消极因素(如人格化信任和政治激励对政绩—业绩的支撑);而且,两者作为中国政商关系的不同面向也并非泾渭分明,而是如“水乳交融”一般,使得政商关系呈现为制度化与人格化的“混搭”关系。⑦

  

   政绩—业绩纽带并非均质贯穿于不同地区的政商之间,“官场竞争”和“市场竞争”的强弱及其不同组合对于一个地区的政商关系有着重要的形塑作用。在同一地区,不同政府部门、不同层级的官员与不同规模的辖区企业之间的关系形态也会呈现显著的差异性。“官场竞争”的重要维度——地方官员在官场的晋升流动性,以及“市场竞争”的重要维度——物质资本和人力资本的跨区域流动性,都将影响到政绩—业绩纽带的强度。比如地区主政官通常面临较大的晋升流动性,而职能部门的基层官员更可能是“本地化”的“吏”,晋升流动性弱(周黎安,2014;周雪光,2016,2018)。经济发展政绩作为关键性考核指标对主政官意义重大,但对于流动性弱的基层官员来说则并非如此。可以想象,随着政府层级由上而下、企业规模由大变小,政绩—业绩纽带的强度逐渐衰减。官场和市场双重流动性的差异及其不同组合塑造了一个多层次、多面向的政商综合体,使得制度化与人格化两者之间出现更为复杂的“混搭”关系。

  

   为了更好地界定和理解中国政商关系的特色,我们将中国的政商关系置于国际比较的视角之下,比较的基准包括英美以市场协调为主的保持距离型(arm’s length relationships)、德国及北欧“战略(非市场)协调”型(strategic coordination)、日韩“发展型国家”(developmental state)三种主要的政商关系类型。与这些基准相对照,本文认为,中国政商关系的特征是以政绩—业绩纽带为中心结成的“竞争性地区增长联盟”,竞争性、地区性和绩效导向是构成我国政商增长联盟的三大重要特征。

  

   新古典经济学以英美保持距离型的政商关系作为理想基准,认为制度化(非人格化)、非歧视性和保持距离是政企关系的标准模式,对于特殊主义、人格化和政商密切互动存有天然的敌意,通常将这些政商关系的特质与裙带主义、寻租和腐败联系起来。德国及北欧的政商模式说明了政企通过非市场方式密切合作的价值,政府、资方和劳方三方协商谈判,长期合作,达成共赢的理性结果,但这种模式仍然维持了制度化和透明化的要求,人格化的因素在此过程中无足轻重。发展型国家模式将密切的政企合作进一步引入产业政策和经济发展,同时还将政企关系网络甚至私人关系带进来,在制度化协商体制之中加进了非正式关系网络的支撑作用,但这一切都主要发生在国家层面,政府由职业前景稳定、保持政治中立、区隔于社会的官僚组成。中国将这种制度化与人格化相结合的政商关系进一步下沉到地区层面,嵌入在激烈的地区竞争之中,在官场与市场双重竞争之下,形成中国独具特色的“政绩—业绩”纽带,绩效导向原则与政企合作的关系网络相互作用,由此塑造了“竞争性地区增长联盟”。

  

   从更广泛的视角看,中国地区之间的官场竞争嵌入于市场竞争(包括全球化)之中,市场竞争也嵌入于官场竞争之中,由双重嵌入构成的“官场+市场”又嵌入于社会关系(如信任、社会交换、地方关系网络)之中。由此,中国特色的政商综合体和地区增长联盟具体呈现出以下三个重要特征:(1)多面向,即制度化与人格化、正式化与非正式化并存;(2)多层次,即从不同层级部门的官员与不同规模(或政绩能见度)的企业间内生形成不同的关系属性;(3)多维度,即从产值、税收到社会责任的多重绩效交换互惠。中国特色的政商关系在整体上为地区的高速增长奠定了重要的准制度基础。

  

   对比现有文献,本文的分析有如下几个独特的贡献。首先,我们将“官场+市场”双重竞争所塑造的“政绩—业绩纽带”提炼为理解中国地区层面政商关系的关键性概念,强调它是常态化的政绩考核和官员政绩激励作用之下的自然产物。政绩—业绩纽带所呈现的正式化、绩效化和制度化特征,如可预期、可签约的互惠关系,基于政绩导向的开放性和动态性,与政商关系的主流文献所突出的非正式关系、庇护关系和特殊主义互惠相区别。

  

   王达伟(Wank,1995,1996,1999)所讨论的政商关系案例聚焦于20世纪80年代在厦门市本地成长的民营企业主与地方官员的关系,他所定义的“共生性庇护关系”不论如何兼容、推动市场化进程,其主要特征还是政商之间狭隘和私人的互惠关系、官员权力和资源的“商品化”,如灰色领域的合谋串通、权钱交易,换取的是规避、违反国家政策,进而对国家能力产生一种抵制和消解作用。而本文所强调的政商关系特征,其背景是20世纪90年代以来“招商引资”成为地方经济发展的主要抓手,政商之间政绩—业绩纽带在中国现有制度安排下形成契约化、正式化关系,中央政府通过政绩考核塑造地方官员的政绩激励,政绩—业绩纽带成为实现国家政策目标的传导机制,是国家能力强化的一种重要体现,这与王达伟所揭示的狭隘的庇护主义的政商关系形成鲜明对比。

  

   本文从“官场+市场”理论出发讨论地方竞争对政商关系性质的形塑作用,与白重恩等(Bai,et al.,2020)强调地方竞争与“特事特办”之间的结合有相似之处,但后者对于地方官员“特事特办”的激励并没有给出明确界定,在其模型分析中假定官员帮助企业可以获得私人(货币)收益,因而更接近于狭隘的、私人性互惠。本文不否认政商关系可能存在狭隘互惠的情况,但同时强调政绩考核下的官员政绩激励以及由此驱动的“政绩—业绩”纽带,进而引申出对政商关系的诸多现象的不同解释(后面将具体涉及)。另外,白重恩等(Bai,et al.,2020)将地方之间招商引资的竞争以及国家能力视为外生的,而本文从“官场+市场”的视角出发,认为地方招商竞争是官员围绕经济发展绩效的晋升竞争所导致的内生产物,作为国家能力重要表现的地区政策执行力和营商环境的好坏也在相当程度上由官场晋升流动性和市场要素的流动性的不同组合内生决定,进而塑造了地区内部多面向、多层次的政商关系。

  

   其次,不同于传统文献侧重于政府与市场的边界设定、职能划分以及对非人格化政商关系的强调,我们将政府官员和企业家之间人格化的信任关系置于重要的地位;不仅关注企业对政府官员的信任,也强调在双面道德风险之下政府官员对于企业家的信任的重要性。概括地说,政企互信的概念强调了政商之间关系型契约对于制度化互惠的重要性。过去的一些文献更多是从狭隘的庇护性关系网络或裙带资本主义的视角看待政商之间的密切交换及私人关系的维护,而强调政企合作、增长联盟的文献通常又忽略了政商互信对于支撑政企合作的必要性。有大量文献研究政治关联对于企业经营行为和业绩的影响(例如Fan,et al.,2007;Li,et al.,2008),本文认为,企业以各种方式(如企业家入党,在企业建立党支部,企业家参加行业协会,成为政协委员或人大代表)建立的政治关联也可以从建立和发展政商互信、支撑政绩—业绩纽带的视角加以解释。

  

   在上述意义上,本文在两个层面超越了新古典经济学关于政商关系的传统认知。第一,在经济发展过程中,政企合作可以创造价值,促进效率(Hausmann and Rodrik,2003;周黎安,2018),中国地方政府对于一些关键性资源的控制也使得政企合作变得必要,这有利于实现政企优势互补,促进企业成长和地区经济发展;第二,在支撑政企有效合作的过程中人格化因素扮演了积极作用,如基于个人特征的官员激励、基于人格特征的官员与企业互信,如果缺乏这些人格化因素的支撑,政绩—业绩交换纽带有可能因此瓦解。按照本文的观点,在政绩考核常态化和官员政绩激励普遍化的前提下,中国政商关系的制度化(正式化、绩效化)与人格化(非正式关系)的“混搭”将是一个长期化的特质,而非简单表现为规则化和去人格化的线性演进过程。

  

   再次,本文以“政绩—业绩”纽带为中心,以官场晋升流动性和市场要素流动性为核心维度,对地区内部可能形成的多面向、多层次、多维度的政商综合体进行了刻画与分析,将现存文献多个相互独立的分析视角和所聚焦的特征置于一个统一的分析框架下,揭示了中国政商关系在地区之间和地区内部所呈现的复杂性和丰富性,同时对其总体特征和影响进行了概括。尤为重要的是,过去的主流文献以狭隘和私人性的庇护网络或非正式关系概括中国政商关系的特征——当然现实中有其对应的事实和现象,但无法兼容于本文所强调的政绩—业绩纽带所呈现的正式化和制度化的一面(如绩效导向),本文的分析有助于强调政绩—业绩纽带的重要性及其对于私人性、狭隘性庇护关系的制约和限制作用。

  

二、市场经济国家政商关系的主要类型:比较基准 (点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:社会杂志, 2021, 41(6)
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