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王梦婷 余潇枫:“预防—震慑—应急”一体化:中国海外安保供给模式新探

更新时间:2022-07-03 13:38:36
作者: 王梦婷   余潇枫  

   内容提要:基于以人民安全为宗旨的总体国家安全观和“以人为本、外交为民”的领事保护理念,受冲突影响和高风险区域的海外机构、企业和公民的安全是中国海外安保供给体系的首要关切。后疫情时代的安全环境、安全威胁和安保内容的新变化凸显了海外安保的供需落差,如何通过完善海外安保供给体系来应对后疫情时代的挑战,成为总体国家安全治理不得不重视的紧迫性议题。根据风险/焦虑—威胁/恐惧—危机/恐慌的升级过程,可将海外安保区分为预防、震慑、应急三种类型,政府、军队、国际安保公司、社会组织和海外企业能够发挥各自不同的作用。在明晰中国海外安保“阶段—类型”及对应的多元供给主体职能的基础上,中国海外安保供给体系的完善需要在总体国家安全观理念指导下,遵循“预防—震慑—应急”一体化的供给模式,建构多元供给主体联动体系,从而弥补现有供给体系的不足,全面推进“海外中国平安体系”建设。

  

   关 键 词:海外安保  供给模式  总体国家安全观  海外中国平安体系 

  

  

   中国是新型开放大国,海外安保在21世纪初开始成为中国总体国家安全治理的重要议题。2004年,阿富汗、伊拉克和苏丹等地区发生多起针对中国公民尤其是国有企业的海外劳工重大伤亡事件,海外安保引起中国政府的高度重视并被迅速纳入政治议程,特别是此后中国军事力量在大规模撤侨行动中的参与,表明了国家通过统筹传统安全与非传统安全以强化海外安保力量。但是随着中国在东南亚、南亚、中亚和非洲等“受冲突影响和高风险区域”(conflict affected and high risk areas)①的海外利益的快速拓展,以外交部、商务部、公安部等政府部门为首要行为体的海外安保供给体系已经远远无法满足中国急剧增长的海外安保需求。特别是全球新冠肺炎疫情暴发以来,西方各大国回归“孤立主义”“单边主义”“保护主义”的态势愈演愈烈,国际安全合作面临前所未有的困境。全球安全局势持续恶化,中国海外安全风险不断攀升,亟须进一步思考如何完善中国的海外安保供给体系。本文旨在针对后疫情时代更加错综复杂的海外安保形势,通过对海外安保内涵的重新诠释,提出“预防—震慑—应急”一体化的中国海外安保供给模式,并基于该模式明晰各海外安保供给主体的职能,进而为推动中国海外安保供给体系的完善提供理论支持与决策参考。

  

   一 中国海外安保现有供给体系和后疫情时代的挑战

  

   当前,国际安全态势出现了诸多复杂性变化,如若没有系统合理的海外安保供给体系,就容易使得中国海外公民和法人的“安保供给不足”现象成为常态,从而弱化中国进一步对外开放与扩大经济贸易往来的先在性保障能力,造成国家总体安全治理的严重缺失。

  

   (一)中国海外安保现有供给体系

  

   历史上,由于中国海外公民及企业是“低政治”主体,其关涉到的安全往往是“沉默的安全”(silent security),②一般“低政治”主体的跨境活动往往是自负风险的行为,并不被纳入国家核心利益范围,③因此不仅得不到应有的关切,而且也难以被纳入相关的政治议程。随着中国改革开放进入全方位、高水平阶段,“走出去”人员规模日益庞大且构成复杂,中国政府开始倡导和践行“以人为本、外交为民”的领事保护理念,特别是海外利益安全被纳入总体国家安全体系,“以人民安全为宗旨”成为海外安保的价值取向,海外企业和公民的安全逐渐被纳入“高政治”语境进行探讨和应对。④《中华人民共和国国家安全法》明确规定,国家依法采取必要措施,保护海外中国公民、组织和机构的安全和正当权益,保护国家的海外利益不受威胁和侵害。

  

   随着“一带一路”倡议的推进,中国海外利益在广度和深度上不断向东南亚、南亚、中亚和非洲等资源丰富但形势相对动荡的区域拓展,这进一步加剧了海外安保的复杂性和难度。⑤虽然受新冠肺炎疫情的影响,中国对外投资有所放缓,但2020年仍增加了对巴基斯坦、刚果(金)、赞比亚和尼日利亚等国的投资。⑥根据国际法的相关规定,领土主权在国际规范中的优先性使得属地管辖权成为国家治权分配中最根本的原则,东道国相对于国籍国是跨境公民保护的首要责任主体。⑦基于国际政治经济学视角,海外安保供给属于国际公共产品供给方式中的“最薄弱环节型”(weakest links goods),在很大程度上取决于东道国的安全保障能力。⑧然而,处于“受冲突影响和高风险区域”的东道国往往政治动荡、社会经济不稳定,缺乏基本社会秩序,因此这些国家的政府及公共安全部门保护他国企业资产和人员的意愿较低、能力不足,无法提供足够甚至基本的安全保障。无论是从国际法角度还是政治经济学角度分析,东道国都是最为合法且有效的责任主体,但是由于“受冲突影响和高风险区域”的东道国安保供给缺位,迫使国籍国在海外安保供给中需要发挥更积极的作用。“受冲突影响和高风险区域”的海外机构、企业和公民面临更为复合交织的安全威胁,也存在更多的人员伤亡和损失,⑨因此成为海外安保供给体系的首要关切。

  

   中国政府基于“以人为本、外交为民”的理念,努力填补东道国的安保缺位并建构多元主体的海外安保供给体系,以提供安保产品和服务来满足海外机构、企业和公民的安全需求。在积极推进与东道国、区域组织和国际组织安全合作的基础上,中国初步建立起以中央政府为主体,地方政府、社会组织、企业和个人等共同参与的海外安保供给体系,领事保护和外交保护是现有供给体系的主要内容,⑩并且根据多年的实践经验总结探索出了一系列安保制度和机制。

  

   第一,中央宏观层面成立了领导协调制度。2004年,外交部牵头成立了境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议,由外交部、商务部和公安部等国务院相关部委以及军事力量共同参与,负责制定海外安保工作政策和措施,协调重大领事事件的处置以及重大危机事件的外交解决工作。2010年制定的《境外中资企业机构和人员安全管理规定》进一步强调了重大境外安全突发事件的处置需在部际联席会议的统一领导下进行。

  

   第二,纵向层面形成了“五位一体”联动保护机制。该机制涵盖中央政府、地方政府、驻外使领馆、海外企业和公民等五个层次的行为体,以预防预警和应急处置为主要内容。特别是在应对海外安全危机实践中,该机制呈现了高效有序性:横向行为体之间进行协调和合作,纵向行为体之间下达任务和落实执行。

  

   第三,横向中微观层面,初步建立起馆内外领事保护(以下简称“领保”)案件应急联动机制和领保联络员机制。这两个机制推进了驻外使领馆各部门、驻在国相关机构、华人华侨团体、海外企业及公民的密切联系和合作,一定程度上缓解了领事保护中人力资源的短缺。其中,领保联络员机制于2016年开始由外交部试行。领保联络员一般由当地华人华侨、中资企业员工和海外留学生担任,协助使领馆做好突发事件处置和预防性领保工作。

  

   第四,重要行为体内部分别建立了各自的预防预警和应急处置的相关机制。如外交部领事司建立了海外安全风险提醒发布机制、驻外使(领)馆协助处置对外投资合作境外安全事件的机制;商务部制定了对外投资合作境外安全风险预警和信息通报制度以及境外安全事件应急处置机制。(11)

  

   总体上看,基于行为体多元化和机制多维化的海外安保供给体系呈现出相对分散化和碎片化的状态,仍无法填补日益膨胀的海外安保供需落差。从现状看,学者们基本围绕单一行为体(如外交部、(12)地方政府、(13)军队、(14)社会组织、(15)海外企业(16)和国际安保公司(17)等)提出解决方案,但是缺乏综合性的分析和建议,尤其是缺少基于行为体联动的视角来探究后疫情时代在“受冲突影响和高风险区域”的海外安保供给体系的具体完善方案。

  

   (二)后疫情时代的挑战

  

   新冠肺炎疫情全球暴发后,不仅给中国的安全环境、安全威胁和安保内容带来新的变化,也凸显了海外安保的供需落差,从而对中国的海外安保供给体系造成巨大挑战,主要体现在以下四个方面:

  

   第一,后疫情时代的安全环境较过往更加恶劣,原有安保供给体系的分散化凸显,多元行为体间的合作亟待深化。

  

   在东南亚、南亚、中亚和非洲等潜藏或存在“中高风险因素”的地区,新冠肺炎疫情不仅使传统风险因素持续发酵,新的不安全因素也在不断涌现,冲突、动乱甚至战争的爆发概率急剧增大。(18)随着海外安全局势恶化而激增的安保需求,只有通过多元行为体间的紧密合作才能得到满足。但是,现有供给体系的合作机制(如部际联席会议和“五位一体”联动保护机制)都以国家层级行为体间的内部合作为主,主要在重大、紧急、突发的海外安全事态发生时才会启动,因而有相当大的局限性。(19)通常情况下,海外企业和公民面临的是日常、民事的安全威胁,领事保护领域虽然初步建立了多元行为体间的合作如领保联络员机制,但仍以提供基础性的“软服务”为主,一般只能通过建议、监督、敦促等方式来提供协助而不是直接应对和处理安全威胁。(20)外交部、商务部和军队等国家行为体,与海外企业、国际安保公司以及社会组织等非国家行为体有着不同的职能,多元多层次行为体间的紧密合作才能实现职能互补和体系优化,以应对复合多样的安全威胁。

  

   第二,全球安全治理受到持续削弱,恐怖袭击警示连连,原有安保供给体系的脆弱性上升,国际安全合作需要进一步加强。

  

   应对新冠肺炎疫情及其带来的国内问题是各国的优先处理项,因此各国打击恐怖主义、海盗和跨国有组织犯罪等国际安全问题的合作意愿有所减弱。全球“孤立主义”的抬头客观上削弱了中国与东道国的安全合作以及参与全球安全治理的成效,冲击了原有的安全合作格局,加重了原有安保供给体系的脆弱性。与此相应,武装团体、恐怖分子和有组织的犯罪分子利用疫情带来的恐慌、对政府的不满以及国际合作减弱的态势,在疫情掩护下重建、复苏、转移或在局部地区借机反弹与升温。(21)2021年7月和8月,巴基斯坦连续发生两起针对中国项目和中国公民的恐怖袭击,造成9名中国公民死亡,另有29名中国公民受伤。疫情影响下的恐怖主义、海盗和跨国有组织犯罪的新趋势和新特点,要求中国相关安全部门加强和深化与东道国及国际社会的合作,以有力震慑和打击犯罪分子。

  

   第三,舆情恶化或催化了安全威胁,原有供给体系的不平衡性突出,预防预警能力亟待提升。

  

新冠肺炎疫情暴发以来,一些东道国因疫情防控不力而力图转移矛盾,从政府到社会出现了严重的“污名化”中国的情况,加之日益高涨的极端民族主义、狭隘种族主义以及排外情绪,造成了巨大的舆情负面认知和反向建构,不仅放大了现存的安全威胁,更带来了新的威胁(如因疫情而诋毁和攻击中国企业),歧视、辱骂乃至殴打中国公民,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国际安全研究 2022年第01期
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