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张超汉 冯启伦:中国参与全球卫生治理的法理基础、总体成效与完善路径  

更新时间:2022-07-03 13:28:43
作者: 张超汉   冯启伦  
随着社会经济发展,中国的援助领域、规模、方式更加广泛,正逐步从援助者和被援助者双重身份向援助者身份转变。(22)

  

   《国际卫生条例》要求各国在应对突发公共卫生事件时给予其他国家技术、后勤、财政资源等力所能及的援助。中国主要通过《对外援助管理办法》调整事件的对外援助。该办法于2021年10月正式施行,明确了中国对外援助的宗旨、援助对象和援助方式,专门将减灾、社会福利、公共服务及人道主义援助纳入无偿援助类别,在原有成套项目、物资项目、技术援助项目、人力资源合作项目、志愿服务项目等5大类援助类型的基础上增加援外医疗项目、紧急人道主义援助项目和南南合作援助基金项目3个全新类型,并指出人道主义援助等紧急或特殊情况下,发达国家或与中国无外交关系的发展中国家也可作为受援方。(23)另外,第4条指出中国对外援助工作“致力于帮助受援方减轻与消除贫困,改善受援方民生和生态环境,促进受援方经济发展和社会进步,增强受援方自主可持续发展能力,巩固和发展与受援方的友好合作关系,促进高质量共建‘一带一路’,推动构建新型国际关系,推动构建人类命运共同体”。(24)同时,中国还通过加入《民防援助框架公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》,与发展中国家签署卫生援助协定等方式,构建起中国突发公共卫生事件对外援助机制。

  

   《对外援助管理办法》及相关国际条约为中国在事件应对领域建立对外援助机制提供了法律支撑。其一,该法通过明确援助对象,新增援外医疗队项目援助类别,将突发公共卫生事件等“紧急或特殊情况”纳入人道主义援助范围,为中国开展对外卫生援助工作提供了基本原则和法律依据。其二,该法专门将公共服务及人道主义等紧急或特殊情况援助纳入无偿援助类别,凸显疫情应对援助在对外援助工作中的地位,使援助工作更贴合公共卫生事件“传播速度快、影响范围大、防范难度高”的特点。其三,在以往的事件应对援助当中,中国主要以成套卫生项目援助为主,援助内容包括:建设医院、派遣医疗队、培训医疗人员、提供医疗物资援助等。(25)中国通过将《对外援助管理办法》与多边、双边国际条约相结合,明确国家国际发展合作署、商务部、外交部等部门之间的责任分工,有效建立起事件应对援外机制。2004年中国正式建立了人道主义援助机制。(26)截至2020年5月31日,中国共向27个国家派出29支医疗专家组,已经或正在向150个国家和4个国际组织提供新冠疫情应对援助。(27)

  

   综上,中国通过建立对外卫生援助机制,广泛参与到突发公共卫生事件的应对合作当中,为提升全球突发公共卫生事件应对能力、推进发展中国家公共卫生能力建设做出了贡献。

  

   二 中国参与全球卫生治理的总体成效

  

   近年来,中国不断加大全球卫生治理的参与力度,加强突发公共卫生事件应对战略布局,完善国内公共卫生事件应对措施,参与构建全球应对合作机制,推进对外卫生援助事业,对推动本国经济发展、树立大国形象、促进全球健康事业发展起到了积极作用。

  

   (一)参与全球卫生治理的战略安排

  

   2003年SARS以来,中国不断提升公共卫生事件的应对能力,积极参与到全球卫生治理体系的建设中。如《中国—世界卫生组织国家合作战略(2016-2020)》指出,中国通过维护《条例》实施、参与全球卫生议程、提高卫生产品生产能力、分享医改经验、帮助其他国家建设疾病防控体系、开展突发事件卫生援助、解决发展中国家卫生问题以及与世卫组织开展全方位合作等方式,扩大其对全球卫生治理的贡献。(28)

  

   中国制定了《国家卫生计生委关于推进“一带一路”卫生交流合作三年实施方案(2015-2017)》,明确“一带一路”卫生合作的总体思路、战略目标与合作原则,并对8个重点合作领域、38项重点合作项目提出合作倡议,为打造“健康丝路”、完善中国全球卫生战略奠定了坚实基础。(29)中国颁行《生物安全法》,将各类突发公共卫生事件应对,生物技术研究、开发与应用,病原微生物实验室生物安全管理,人类遗传资源与生物资源安全管理,微生物耐药应对,生物恐怖袭击与生物武器威胁应对等纳入规制范围。同时,中国建成国内首个P4病毒实验室,以有效防范生物安全风险和维护国家安全。

  

   新冠肺炎疫情期间,中国与“一带一路”沿线国家发表《“一带一路”国际合作高级别视频会议联合声明》,通过“建设健康丝绸之路、加强互联互通、推动经济恢复、推进务实合作”等4项战略合作举措积极配合世卫组织应对新冠肺炎疫情。同时,中国还努力推进突发卫生事件高效监测,根据新冠病毒疫情传播特点建立起全面筛查、行程轨迹跟踪、定点隔离等应对机制;加强公共卫生能力建设,目前已有272个口岸达到《条例》公共卫生核心能力建设标准;(30)采取合理卫生措施,与国际社会广泛建立起“绿色通道”,确保人员、资金、贸易往来畅通,以充分履行《条例》相关防控义务。

  

   中国参与全球卫生治理的战略已日趋完善,但是其战略定位、战略安排、战略理念仍可进一步明确。一是在全球卫生治理这一典型的协调型国际机制中,如果我们的全球卫生战略定位不够明确,则易因信息不透明、标准不统一、环境因素差异而造成误解。(31)二是中国虽已相继出台多份战略性政策文件,但涉及卫生健康的治理方案相对零散,可进一步将相关文件统筹为具有全局性质的全球卫生治理参与方略,将中国经验、中国理念融入全球卫生治理体系。三是中国国内公共卫生体系尚处于从“病有所医”向“全民健康”的转型阶段,可继续坚持“预防为主、面向基层、祖国传统医学与西医相结合”等方针,全面升级全球卫生治理的战略理念。

  

   (二)突发公共卫生事件应对的国际合作

  

   随着全球化到来,中国更加广泛地参与到公共卫生事件应对国际合作机制当中,以负责任的大国形象展现其使命担当。如中国积极与世卫组织协作推动《条例》修订完善及世卫组织机构改革,参与突发卫生事件防控合作机制的议程设置,推动突发卫生事件应急能力建设、全民健康覆盖、疫苗药物可及性、初级卫生保健等有益于发展中国家的议题得以实施;发起健康丝绸之路倡议,与“一带一路”沿线国家签署卫生健康双边合作协议,将非传统安全议题纳入上海合作组织等已有的重要多边合作机制,(32)拓宽了中国参与全球卫生治理的广度与深度。

  

   新冠肺炎疫情期间,中国通过积极履行《条例》相应事件应对合作义务,完善地区事件应对合作机制,推动全球卫生治理体系革新等方式深入参与到突发卫生事件应对国际合作当中。

  

   其一,积极履行《条例》相关事件应对合作义务。《条例》在突发卫生事件应对合作方面赋予各国通报、核实、信息共享、应对合作等国际法义务,中国在疫情应对合作中对以上义务均做到了充分履行。在通报与核实方面,中国有关方面在收到新冠疫情病例信息后,定期向世卫组织、有关国家和地区组织以及中国港澳台地区及时主动通报疫情信息,以履行《条例》规定的相应义务。在信息共享方面,中国第一时间向世卫组织及各国分享新冠病毒基因序列及新冠病毒核酸检测引物和探针序列信息,建立新冠肺炎疫情防控网上知识中心,召开抗疫经验分享会,分享诊疗方案和防控经验,以履行《条例》相应义务。在应对合作方面,中国积极配合世卫组织专家组赴武汉、广州、四川、北京等地,了解疫情态势,制定卫生应对措施,开展病毒溯源等工作,(33)与国际社会广泛开展检测试剂与疫苗研发合作,(34)以履行《条例》相应义务。

  

   其二,完善地区事件应对合作机制。新冠肺炎疫情应对期间,中国通过与“一带一路”沿线国家开展合作,立足中非、大湄公河、上海合作组织等地区性突发卫生事件防控合作机制,通过倡导构建安全合作治理框架,设置新冠肺炎疫情应对合作议程,发布地区内抗击疫情联合声明,推动地区组织与联合国的联系合作,开展医疗、卫生、经贸、疫苗研产等合作,开通医疗出口渠道、人员货物往来“绿色通道”,共同应对疫情和推动地区内经济复苏。

  

   其三,推动全球卫生治理体系革新。为构建起更为有效的新冠肺炎疫情应对体系,中国通过二十国集团领导人特别峰会、第73届世界卫生大会等平台呼吁国际社会构建起人类卫生健康共同体,其核心内涵是:将全人类的卫生健康作为一个有机整体,保障全人类共同的卫生健康福祉;(35)支持世卫组织发挥核心作用,落实世卫组织卫生措施建议,协助世卫组织在华采购个人防护装备和建立物资储备中心,帮助“新冠肺炎团结应对基金”在华筹集资金;(36)引领全球团结合作抗疫,向世界卫生大会提交《应对COVID-19疫情》(37)《加强药物和其他卫生技术的当地生产以改善获得机会》(38)草案,支持加强《条例》和制定世卫组织防范和应对大流行公约、协定或其他国际文书,(39)呼吁各国加大对非洲等发展中国家的支持力度,促进疫苗公平有效分配,落实二十国集团缓债计划,推动全球卫生治理机制向着更加公平的方向革新。

  

   中国成为世界第二大经济体之后,国际社会期盼其能够在推动公共卫生危害应对多边合作发展方面做出更大贡献、承担更多责任。(40)

  

   首先,现行突发卫生事件应对合作机制仍以西方国家为中心。尤其在议程设置方面,事件应对合作机制之议题多为发达国家所关心的内容,没有契合广大发展中国家的现实情况、反映发展中国家的诉求。如在美国等西方国家的推动下,《条例》用大量篇幅要求各国提升疾病监测能力,构建全球疾病监测体系,但缺乏实现全民健康覆盖、提高发展中国家公共卫生能力、向受染地区(41)提供必要援助等规定。中国可在这些方面增强话语权和议题设置能力。

  

   其次,中国近年来不断加大国内公共卫生投入,以及对联合国、世卫组织、全球基金(The Global Fund)、全球疫苗免疫联盟(The Global Alliance for Vaccines and Immunisation,GAVI)等多边机构的参与力度,提高参与突发卫生事件应对合作的总体比重。(42)中国与“一带一路”沿线国家的合作可更多着力于政治敏感性较低的公共卫生多边和双边合作领域。

  

   再次,中国可努力提升生命安全及生物安全领域科研水平。如中国在立法上对《与贸易有关的知识产权协定》(Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights,TRIPS)弹性条款的利用不够充分,《专利法》未对药品平行进口做出相关规定,国内医药企业的研发力量和投入不足(43)等问题均一定程度反映了中国对突发公共卫生事件应对合作的参与空间有限。

  

   (三)突发公共卫生事件的对外援助

  

回望近60年的发展历程,中国始终重视应对突发卫生事件的对外援助工作,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国际法研究
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