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史云贵 薛喆:简约治理:概念内涵、生成逻辑与影响因素

更新时间:2022-07-03 13:17:21
作者: 史云贵   薛喆  

   内容提要:在复杂治理负面效应叠加凸显的背景下,反思简约治理在基层治理现代化方面的价值,颇有必要。完全正式治理不可能定律表明,正式权力对基层主动、直接、实质性介入的过程,也是简约治理生存空间的生成过程。对治理对象的分类治理—层级分化—主体吸纳是简约治理主体的进场机制。寻求基层治理结构再平衡是简约治理生成过程的本质。社会基础、治理能力、治理负荷和制度空间对简约治理的规模有着关键性影响。我们在系统梳理的基础上为简约治理提供了一个可行性的解释框架,这在构建简约高效的基层治理体制、全面推进基层治理现代化等方面有着重要的理论价值和现实意义。

   关 键 词:简约治理  基层治理  经纪机制  官僚制弹性  minimalistic governance  basic-level governance  mechanism of brokerage  bureaucratic flexibility 

  

   简约治理曾是帝制时代有效的社会治理形式。在当代高度复杂的不确定社会中,简约治理依然有着较大的生存空间和自洽的运行逻辑。本文聚焦于我国基层治理场域,在厘清简约治理概念内涵的基础上,着力解决如下问题:简约治理的生成逻辑是什么?哪些因素会影响简约治理的生存空间以及如何影响?上述问题的有效解决有助于发掘简约治理的时代价值,构建简约高效的基层治理体制,全面推进基层治理体系和治理能力现代化。

  

   一、简约治理须破解“有意”与“无奈”的解释之争

  

   在治理重心下移、资源下沉的新时代背景下,基层是集“政治、服务(行政)、社会”三种功能于一体的复合体。①作为功能复合体的基层,自然成为考察国家与社会关系的合适窗口。就国家与社会关系而言,存在着国家中心论、社会中心论以及国家—社会互动论三种观点。西方主流理论一度认为,国家、社会是二元对立的。国内有学者认为国家与社会是互动又互塑的“二元合一”体系,二者在基层的频繁互动,形成了规模庞大的“第三领域”。②在“第三领域”里,正式制度与习惯法交织互动,正式行政与半正式行政相得益彰,共塑了基层治理秩序。

  

   关于帝制时代我国的基层治理问题,存在“皇权不下县”和“编户齐民”两类矛盾性观点。两种观点的分歧在于国家对基层是否拥有实际的控制权。主流观点认为,帝制时代是“皇权不下县,县下皆自治”。③但在解释为何“皇权不下县”时,却存在着“无奈之举”(治理资源匮乏和治理能力不足)④和“有意为之”(国家无扩张财源的需求和儒家治理理念的影响)⑤的认知分野。与之相对的观点认为,帝制时代国家权力直达基层,基层权力是由代表皇权的胥吏群体、地方精英和宗族等势力分割的⑥,秦以后的帝制社会是编户齐民社会,如里亭制就是对上负责而非自治组织,不宜高估乡村自治⑦,即事实上的“儒表法里”。双方争论的焦点是活跃于国家—社会间的地方士绅精英代表的究竟是国家利益还是社会利益?若为前者,则国家对社会保持着强势、主动且直接的管理。若为后者,则国家介入的程度实则很低。抛开争论,二者的共识是以士绅精英为主体,以半正式行政为特征的简约治理对帝制时代的基层秩序维系至关重要,并已成为制度化的治理机制。

  

   应当看到,正式的复杂治理和简约的半正式治理已成为后帝制时代基层治理的一种结构性存在。这表明事实与既有的理论预判并不一致,“有意为之”和“无奈之举”并不能解释现代国家为何存在简约治理的事实。基于此,本文将遵循以下的逻辑构架展开论述。如下图所示:


简约治理:概念内涵、生成逻辑与影响因素

  

   二、简约治理:内涵特征、价值功能与概念再界定

  

   要回答简约治理的生成逻辑和影响因素,首先需要厘清简约治理的内涵特征与价值功能,并就治理现代化视阈下的简约治理概念做出再界定。

  

   (一)内涵特征

  

   简约治理一开始是指学术界对帝制时代中国乡村治理模式的一种解读。后来,越来越多的学者认为,现代社会也需要简约治理。在众多的治理研究中,既有的理论多关注正式的机构和制度,然而地方的行政实践却广泛使用了半正式行政的方法,依赖由村(居)的准官员对县级以下实施治理,这种以准官员和解决纠纷为主的半正式基层行政即是“集权的简约治理”。⑧“集权的”意在强调该模式依存的宏观制度背景,随后的研究则淡化了“集权的”制度背景,专注于“简约治理”的操作与技术维度。

  

   我们可从生成背景、国家能力、治理内容、治理主体、治理形式、治理优势、优先性七个维度把握“简约治理”的特征。在生成背景上,帝制时代政治高度集权,社会结构相对简单,人的空间流动性低,熟人社会的交往频繁,等等。在国家能力上,帝制时代治理资源匮乏,治理能力低下,无力对社会实行过多的干预。在治理内容上,要解决由土地、债务、继承、婚姻、老人赡养等“细事”产生的纠纷。治理主体是由社区(村落)提名、经由国家批准或默认的准官员,他们一般没有薪酬。在治理形式上,不必完全遵守正式制度和复杂的程序,一般不需产生文书,通常根据地方性规则展开非正式运作。在治理优势上,其治理负荷、治理成本与治理风险均较低。在优先性上,当纠纷发生时,一般优先使用简约治理的内部调解机制,当其失败或遇到申诉时,正式的裁判才会启动。

  

   (二)价值功能

  

   既有研究分别基于经纪机制视角、编外人员视角和治理现代化的视角,对简约治理的价值功能展开了分析。

  

   1.基于经纪机制视角

  

   经纪机制既是国家与基层社会的中介机制,又是简约治理主体的生成机制,更是简约治理的核心运行机制。简约治理通过经纪人实现正式权力的非正式运作。⑨依托经纪机制,简约治理发挥着利益平衡与秩序维护的功能。在帝制时代,官僚和绅士共治地方,更确切地说是地方官需要和绅士合作,以寻求地方绅士的支持⑩,此时的经纪机制是一种保护型经纪。晚清民国时期,乡村社会与地方政府间的沟通者被杜赞奇概括为“国家经纪”(11),此时的“胥吏豪强”是一种盈利型经纪。(12)新中国成立后,农村一度形成了“人民公社—生产大队—生产队”的基层管理体制,城市形成了单位制为主、街居制为辅的基层管理体系。20世纪80年代以来,村(居)委会成为国家与社会联系的纽带,村(居)干部扮演着国家代理人和村(居)民当家人的双重角色。(13)进入21世纪,经济能人、项目代理人等多元经纪人并存,活跃于正式制度的代理人和生活主体间,维持着基层治理秩序的平衡。

  

   有人认为经纪机制是由“传统精英政治体制”向“现代官僚政治体制”过渡的必然阶段(14),由此,简约治理模式已逐渐被国家制度的设计者所摒弃,成为历史遗产。与之相对的观点认为,复杂公共事务治理,不必因循复杂化路径,将国家治理推演为一套复杂的体系,以致国家善治无法期待。(15)乡贤理事会、公益理事会、老年理事会等构成的新经纪机制正通过复合型权威进行组织动员和资源注入,既能维系地方社区伦理,又能承接治理体系现代化的功能。(16)

  

   实际上,经纪机制并没有终结,只是经纪人的身份构成和代理角色发生了变化。在身份构成上,由以前的宗族长、士绅、胥吏、保甲长等变为枢纽型社会组织、村(居)委会成员、新乡贤、积极分子、志愿者等;在代理角色上,由地方保护型、赢利型变为双层代理人。半正式行政和中介角色的性质并未改变,经纪人在技术层面仍发挥着重要作用。关键是如何处理经纪机制中内生的非正式制度与外嵌的正式制度的关系以及治理现代化与传统权威之间的张力。(17)

  

   2.基于编外人员视角

  

   编外人员是现代社会简约治理主体的重要构成。从编外人员视角审视简约治理的价值功能,形成了应对职能扩张、化解编制限制、提升组织适应性三类观点。

  

   应对职能扩张论认为,在地方政府职能不断扩张的情况下,政府不得不通过雇用“编外人员”来解决正式人员不足的问题。(18)化解编制限制论认为,编制管理以单纯的“精简”原则替代了理性的“调适”原则(19),编制硬约束和财政软约束是临时工存在的原因。(20)科层组织内部市场化则为政府机构“雇佣群体”扩张创造了机会。(21)在提升组织适应性上,“官吏分途”及其当代延续是中国科层组织的重要特征,雇佣群体是决定地方和基层治理绩效高低的重要因素。(22)这种将正式行政和半正式行政有机结合的混合型组织结构,使得政府机构在回应复杂技术和制度环境风险时具备了调适能力(23),是权威体系具有灵活性的制度基础(24)。

  

   3.基于治理现代化视角

  

   与简约治理对应的复杂治理(25),在现代基层治理中占据主要角色,对复杂治理负面效应的研究有助于理解简约治理的价值功能。关于复杂治理的负面效应,形成了如下观点:一是基层治理负荷过重,乡村自主治理能力弱化(26);二是政策搁置与模糊执行(27);三是数字管理降低了治理的灵活性和有效性(28);四是“顶格管理”逼得基层搞形式主义(29)。总之,复杂治理面临负荷过重、效能难以保障、横向协调难、重复建设、重复投资、社会发展内生力量不足等问题。(30)在复杂治理出现异化的背景下,一些学者开始重思简约治理在现代社会治理中的价值。

  

就简约治理在现代社会的价值,学术界形成了四类观点:(1)结构论。国家权力既无法填补所有社会空隙,个体也需要情感交往和自治互助的空间,基层社会治理现代化是在简约与复杂之间的均衡。(2)技术价值论。简约治理的部分内涵已经过时,但半正式行政以及国家发起结合社会参与的模式仍有潜在价值。(31)(3)内涵丰富论。后单位制时代的简约治理表现为正式权力的简约运用,政府内部采用整体性治理方式,外部以协作机制构建国家与社会的良性互动关系。(32)简约治理是“把简单留给群众,把复杂留给政府”,纵向化解层级体制障碍,横向突破部门间信息藩篱。(33)在县域政府体现为包干制(34),在社区体现为主辅结构及其协作关系,运作机制为“模糊化运作”。(35)(4)否定论。简约治理导致村庄结构混乱、秩序灰色化及治理内卷化等问题,常态性治理应是国家介入和引导的正式治理。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国人民大学学报, 2022, 36(1)
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