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杨立华:开放治理:中国改革开放40年国家治理的最宝贵经验

更新时间:2022-07-03 13:04:36
作者: 杨立华  
以开放促改革、促发展,是我国发展不断取得新成就的重要法宝”[6]“我们统筹国内国际两个大局,坚持对外开放的基本国策,实行积极主动的开放政策,形成全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局,为我国创造了良好国际环境、开拓了广阔发展空间”[12],也就是经济开放和政治开放相互促进。邓小平指出:“我们提出改革时,就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现。”[2]这些都说明,统筹协调和相互促进是开放治理的关键路径。

  

   五、开放治理要处理的十大关系

  

   1956年4月25日,毛泽东在中共中央政治局扩大会议上做了《论十大关系》的讲话。在那篇讲话里,毛泽东提出了十个问题,也就是十大关系[18]。与毛泽东时代所面临的任务一样,40年的开放治理,也必须调动一切积极因素为改革开放服务,必须处理一系列重要关系。在审视40年改革开放整体经验和重新阅读中央领导人文献及相关中央文件的基础上可以发现,从“国家治理”整体的角度来看,开放治理所强调的重要关系也有如下十个,可称为“新十大关系”。

  

   (一)国内和国外的关系

  

   在开放治理中处理国外和国内的关系,从经济关系来说,就是要处理好自力更生和对外开放的关系。邓小平指出:“经验证明,关起门来搞建设是不能成功的,中国的发展离不开世界。当然,像中国这样大的国家搞建设,不靠自己不行,主要靠自己,这叫作自力更生。”[2]同样的道理,从政治关系来说,就是要处理好独立自主和对外交流合作的关系;从文化关系来说,就是要处理好自主创新和向国外学习交流的关系;从社会关系来说,就是要处理好自主治理和向国外学习的关系。在新时代的大背景下,在中美贸易战的大棋局下,重新处理好国内和国外的关系,处理好自力更生、独立自主、自主创新、自主治理和对外开放、对外合作、对外交流、向外国学习的关系,仍然是我国开放治理首先要处理好的关系。同时,要在处理好国内和国外关系的基础上,“积极参与全球治理体系改革和建设”[9],进一步打造人类命运共同体。例如,习近平在2015年9月的第七十届联合国大会一般性辩论时发表的重要讲话中指出:“当今世界,各国相互依存、休戚与共。我们要继承和弘扬联合国宪章的宗旨和原则,构建以合作共赢为核心的新型国际关系,打造人类命运共同体”[6]。当然,我国在新时代提出的“一带一路”倡议本身也是“构建人类命运共同体”的“重要平台”[9]。

  

   (二)政党、兄弟党和政府的关系

  

   具体而言,就是要处理好中国共产党和其他民主党派以及中国共产党和政府的关系。中国实行的是中国共产党领导下的多党合作制,其他民主党派接受中国共产党的领导。处理中国共产党和其他民主党派关系的基本方针是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”。这就很好地解决了中国共产党和兄弟党的关系,但首先要相互监督。关于党政关系,邓小平曾指出,“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关,但更主要的是涉及党政不分,在很多事情上党代替了政府工作,党和政府很多机构重复。我们要坚持党的领导,不能放弃这一条,但是党要善于领导”[2]“改革的内容,首先是党政要分开,解决党如何善于领导的问题”,但“党的领导是不能动摇的”[2]。2017年3月5日,王岐山在参加十二届全国人大三次会议北京代表团审议时又指出:由于在中国,人民常把党和政府都看作是政府,所以中国的政府是广义政府,因此,“在党的领导下,只有党政分工,没有党政分开”[19]。而事实上,王沪宁早在1987年就指出:“应该建立一种科学的制度,既保证党对整个社会的有效领导,又保证党政分工的实现,使国务与党务有所区别”[20]。总之,党“总揽全局、协调各方”,政府是党执政的重要载体,二者相辅相成,缺一不可。

  

   (三)集权和分权的关系

  

   集权与分权的关系具体包括:(1)中央和地方的关系;(2)权力集中、统一和权力下放、地方自主的关系。中央和地方的关系,关键也还是处理权力的集中、统一和权力下放、地方自主的问题。在谈到中央和地方的关系时,邓小平曾指出:“应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。我国有这么多省、市、自治区,一个中等的省相当于欧洲的一个大国,有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下,在经济计划和财政、外贸等方面给予更多的自主权”[8]“过去在中央和地方之间,分过几次权,但每次都没有涉及党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。我不是说不要强调党的集中统一,不是说任何情况下强调集中统一都不对,也不是说不要反对分散主义、闹独立性,问题都在于‘过分’,而且对什么是分散主义、闹独立性也没有搞得很清楚”[8]。在谈到集权和分权的关系时,邓小平也指出:“我们历史上多次过分强调党的集中统一,过分强调反对分散主义、闹独立性,很少强调必要的分权和自主权,很少反对个人过分集权”[8],“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板”[8]。但是,“权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”[8]。总之,无论是在中央和地方、党委和政府、政府上下级关系等诸多方面,都必须处理好集权与分权的关系:既不能过分集权,也不能过分分权;必须在集权和分权之间找到恰当权衡。

  

   (四)城市和农村的关系

  

   只要城市和农村的区别没有消除,开放治理就必须处理城市和农村关系的问题。在农村人口占大多数的时候,优先解决农村问题就是开放治理的重中之重。例如,邓小平在1984年就指出:“从中国的实际出发,我们首先解决农村问题。中国有百分之八十的人口住在农村,中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮,没有农村这一稳定的基础是不行的”[2]。相反,在城市人口占大多数的时候,解决城市问题又成了开放治理的重要任务。但是,任何时候,只要城市和农村的差别、城市和农村的区分还存在,就不能只关注一方,而忽视另一方。习近平在2020年12月28日召开的中央农村工作会议上的讲话中强调:“要推动城乡融合发展见实效,健全城乡融合发展体制机制,促进农业转移人口市民化。”[21]

  

   (五)沿海和内地、东部和西部的关系

  

   沿海地区由于地理位置的优势,在整个改革开放中首先发展起来。虽然在地理位置、资金、技术、人才等方面赶不上沿海地区,但是内地很多省份疆域辽阔、自然资源丰富、民族聚居较多、政治地位非常重要。因此,正确处理沿海和内地、东部和西部等的关系,不仅关系到经济全面、均衡发展的问题,也关系到民族团结、国家稳定、领土安全等诸多问题。邓小平也指出:“沿海如何帮助内地,这是一个大问题”“如果搞两极分化,情况就不同了,民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展,相应地中央和地方的矛盾也会发展,就可能出乱子”[2]。习近平强调,“新形势下促进区域协调发展,总的思路是:按照客观经济规律调整完善区域政策体系,发挥各地区比较优势,促进各类要素合理流动和高效集聚,增强创新发展动力,加快构建高质量发展的动力系统,增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能,形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”[12]。

  

   (六)经济和政治、社会、文化、生态的关系

  

   40年的开放治理,整体而言是“以经济建设为中心”的治理,甚至,在很多时候,也把经济本身看作是最大的政治。例如,邓小平在1979年就指出:“经济工作是当前最大的政治,经济问题是压倒一切的政治问题”“所谓政治,就是四个现代化”[8]。但是,以经济建设为中心,并不意味着不关心政治和其他方面。邓小平指出:“不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通。”[2]事实上,过去40余年开放治理的伟大成就不仅是经济改革的结果,而且是政治、社会、文化和生态诸领域综合改革的结果。例如,1982年宪法废除了领导职务终身制,实现了党和国家一系列政治制度改革,所有这些都是经济改革取得成功的重要政治保障。随着改革的深入和社会矛盾的变化,中央又适时提出了和谐社会、绿色发展、生态文明、五位一体、国家治理、社会治理等新命题,加强了在社会、政治、生态环保等领域的改革力度。总之,正确处理经济和政治、社会、文化、生态的关系,是开放治理实现诸领域均衡协调发展的关键。

  

   (七)稳定和发展、民主的关系

  

   首先来看稳定和发展的关系。稳定是发展的前提,没有稳定,就没有发展;没有稳定,就是已有的发展成果,也会被破坏。所以,邓小平曾反复强调“稳定才能搞建设”“稳定压倒一切”[2]的重要性。1989年3月4日,邓小平同中央负责同志谈话时也指出:“我们搞四化,搞改革开放,关键是稳定。……中国的问题,压倒一切的是需要稳定”[2]。在1989年10月30日会见美国前总统尼克松时,他也指出:“稳定才能搞建设。道理很简单:中国人这么多,底子这么薄,没有安定团结的政治环境,没有稳定的社会秩序,什么事也干不成”[2]。这些都说明,正确认识稳定和发展的关系,始终坚持稳定是发展的前提,是中国40年开放治理的重要经验。

  

   要更深刻地认识稳定和发展的关系,必须深刻认识民主、稳定和发展的关系。1989年2月26日,邓小平在会见美国总统布什时曾说:“中国正处在特别需要集中注意力发展经济的进程中。如果追求形式上的民主,结果是既实现不了民主,经济也得不到发展,只会出现国家混乱、人心涣散的局面。……我们是要发展社会主义民主,但匆匆忙忙地搞不行,搞西方那一套更不行。……民主是我们的目标,但国家必须保持稳定”[2]。这就说明,虽然民主是目标,但在发展没有达到一定程度的情况下,过早地、过多地强调民主,会带来不稳定,也会最终损害发展,并进而损害民主的发展。因此,要发展民主,首先就必须保持稳定,在保持稳定的基础上支持经济发展;在经济发展的基础上,逐步有序地实现民主渐进增量发展。当然,随着经济的发展,民主也要相应地发展;不能等到经济完全发展了,再来集中力量突击发展民主,到那时,不仅会失去民主逐步有序发展的机会,还会导致民主抗争和民主暴行,并反过来损害经济发展,也最终损害民主发展。

  

   (八)民主和集中、法治的关系

  

民主与集中、法治的关系,其实质也是在保证和实现民主的基础上,正确处理分散与集中、分权与集权、统一与活泼、自由与法律(或纪律)、民主与稳定的关系。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:太原理工大学学报(社会科学版),2021,39(6)
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